2003, № 2

Юрий МИХЕЕВ, Андрей ЛОЩИНИН, Александр ВОРОТНИКОВ

Размышления об электронных муниципалитетах

(Окончание. Начало в № 1 за 2003 год.)

Действие первое - разработка программы развития территории. Это действие требует привлечения к комплексной разработке "лучших умов" - специалис­тов в экономических, производственных, статистических и других областях человеческих знаний. Программа должна содержать оценку состояния, прогноз развития, анализ проблем территории в целом и образующих ее частей территориальных образований (поселков, деревень и т.д.), территорий, требующих особого внимания. Хорошим подспорьем для муниципальных образований в данном случае могут послужить два документа: "Унифицированная структура информационного обеспечения федеральной целевой программы социально-экономического развития Российской федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) и на период до 2010 года" и "Макет программы экономического и социального развития субъекта Российской федерации". "Унифицированная структура" разработана во ВНИИПВТИ Минсвязи России, "Макет" - Минэкономразвития России. При том, что указанные документы разработаны как бы с федерального уровня, их основное назначение состоит в том, чтобы органы местного самоуправления при разработке собственных программ имели в своем распоряжении некоторый типовой "классификатор проблем", свойственных многим территориям. Другой вопрос, что оценки значимости и "наборы" этих проблем для регионов вполне могут быть различными.

Тем не менее, польза от этих документов очевидна: снижается степень вероятности упустить из поля зрения руководства проблемы, кажущиеся на первый взгляд малозначащими.

Конкретно целей и проблемных ситуаций (на примере Программы социально-экономического развития одного из регионов субъектов Российской Федерации) около 70. Потребности в информационном обеспечении управления проблемными ситуациями и процессами достижения поставленных целей удовлетворялись за счет создания примерно 60 АИС, объединяемых в функциональные комплексы. Но это - масштабы области. На муниципальном уровне необходимо создавать не более 10 функциональных комплексов (связных АИС), которые в основном удовлетворяют информационные потребности в управлении на уровне органов местного самоуправления.

Действие второе - всеобуч управленческого персонала компьютерному делу на пользовательском уровне.

Современный специалист в области управления просто не имеет права не владеть клавиатурой и "мышью" ПЭВМ, тем более, что в настоящее время созданы системы обработки данных и документов практически для всех направлений деятельности (предметов ведения) органов местного самоуправления. Особенно это касается специалистов, осуществляющих первичные учетно-регистрационные операции в повседневной работе с гражданами и юридическими лицами.

Действие третье - разработка проекта интегрированной территориальной информационной системы. Анализ состава и характера работ по проектированию ТИС проведем ниже, а сейчас перечислим все структурные компоненты действий Администрации.

Действие четвертое - разработка целевой программы по созданию ТИС при соблюдении следующих основных условий:

•   утверждение программы представительным органом власти муни­ципального образования с определением объемов и источников финансирования работ;

•   обеспечение соответствия целей Программы создания ТИС целям эффективного управления муниципальным образованием.

Действие пятое - организация работ и создание инфраструктуры реализации принятой Программы информатизации (создания ТИС). Успех данного действия обеспечивается исключительно при соблюдении изложенного ранее принципа информатизации - принципа "первого лица".

Понятно, что этот принцип физически не означает каждодневный контроль первого лица по всему комплексу мероприятий по информатизации деятельности органа местного самоуправления. Есть вещи, которые должны выполнять технические специалисты и никто более.

Однако святая обязанность первого лица состоит в формировании системы управления процессами информатизации, подчиненной реализации поставленных первым руководителем целей и задач информатизации, осуществлении им общего руководства и оценки достигнутых результатов информатизации.

Эффективной с этих позиций оказалась примерно такая структура системы управления: один из первых заместителей первого руководителя отвечает за процесс информатизации. При этом он (первый заместитель) владеет экономикой вопроса и формирует конкретные постановки задач информатизации. Он же возглавляет высший территориальный совет по информатизации, в состав которого входят первые руководители ключевых органов и учреждений, образующих органы местного самоуправления как единое целое (финансы, экономика, социальное обеспечение, недвижимость и т.д.).

Кроме того, у муниципального образования должна быть собственная или привлеченная организация - системный интегратор (головной исполнитель, центр компетенции, научно-технический центр информатизации и т.д.), которая осуществляет проектирование территориальной системы, делая это собственными силами или с привлечением необходимых сторонних организаций, в том числе и не расположенных на территории муниципального образования.

Основная задача системного интегратора состоит в увязке экономических и социальных целей с проектными решениями ТИС. Системный интегратор обеспечивает поэтапное формирование баз и хранилищ данных, необходимых для информационной поддержки управленческих процессов по достижению целей экономического и социального развития.

Важнейшим элементом в системе организации работ является целевое и устойчивое финансирование работ. Практика показывает, что это условие (финансирование работ) не должно быть чрезмерным. При использовании отечественных разработок муниципальные образования районного типа (имеющие в своем составе города, промышленность, развитое сельское хозяйство, сельские административные округа) с численностью населения до 200-300 тысяч человек вполне укладываются по затратам на информатизацию в 1,5 - 2 млн. рублей, что сразу и вполне окупается при вводе в действие первоочередных систем, таких, как регистр физических и юридических лиц, земля и недвижимость, ЖКХ. Именно эти системы способствуют укреплению налогооблагаемой базы муниципального образования за счет обеспечения полноты информации по объектам налогообложения и местных сборов, укрепления платежной дисциплины, обеспечения адресной помощи населению.

Вернемся теперь, как и обусловились ранее, к более подробному анализу состава работ действия третьего по созданию ТИС. Это вопросы проектирования ТИС, при обсуждении которых удобно воспользоваться методическим приемом, используемым в международной практике перепроектирования и модернизации систем управления объектами социально-экономической природы (от хозяйствующих субъектов до органов государственной власти). Суть этого методического приема состоит в том, что объект исследования рассматривается группой проектантов с различных "высот" от 20000 футов до нескольких футов. Каждой высоте соответствует определенная стадия укрупненного или детального проектирования информационной системы.

Поскольку действие (проектирование) у нас имеет порядковый номер 3, будем обозначать стадии проектирования соответствующим образом, начиная с 3.1. На стадии 3.1. ("взгляд" с 20000 футов) необходимо определиться с местоположением, ролью и целями организации, для которой создается ТИС, и наметить управленческие контуры, подлежащие оснащению компьютерной техникой в первую очередь. Одним из главных результатов на этой стадии проектирования должна стать разработка укрупненной структуры системных потребностей в информационном обслуживании органов управления, развитии муниципального образования и ее целевое обоснование. Другими словами, проектанты-информатизоторы должны поставить в соответствие целям и проблемам социально-экономического развития - автоматизированные информационные системы, удовлетворяющие потребности как отдельных управленческих структур, так и функциональных комплексов управления. При этом важно определить и состав органов управления, которые подлежат информатизации.

Так, в одной из разработок для субъектов Российской Федерации "Эскизного проекта территориальной информационной системы" эта сопоставимость направлений (целей) развития территории и развития информатизации была обеспечена за счет разработки "Структуры системных потребностей в информационном обслуживании органов управления, развития (название региона) и их целевое обоснование". Фрагмент этой Структуры приведен ниже. Всего целей было сформировано более 60 и только одна из них представлена во фрагменте - это цель с индексом 2.2.

Таблица

Наряду со структурой информационных потребностей на стадии 3.1 должны быть сформулированы "новые задачи" управления (в соответствии с одним из принципов информатизации, изложенным ранее). В понятие "новые задачи" могут войти задачи управления, соответствующие проблемным ситуациям территории или имеющие всепроникающий (межведомственный) характер. Примером такой "новой задачи" в настоящее время может послужить "реформа ЖКХ". Ясно, что эта задача носит временный характер. Когда-то она перестанет быть "острой" проблемой, но в настоящее время ее необходимо решать ускоренными темпами.

В чем истоки появления этой проблемы? Думается, прежде всего в изменении форм собственности как на жилье, так и на орудия труда и средства производства.

Собственнику жилья нужны "безграничные" услуги. Собственник средств производства - юридическое лицо, с другой стороны, может предоставить эти услуги.

В доперестроечный период участниками отношений в жилищно-коммунальной сфере были два основных звена: население и жилищно-коммунальные службы. Население получало бесплатное жилье, собственником этого жилья оставалось государство, которое через принадлежавшие ему структуры жилищно-коммунального обслуживания предоставляло населению необходимые услуги. Естественно, население оплачивало эти услуги (см. рис. 3).

Теперь картина изменилась. На смену двухзвенной пришла (приходит) трехзвенная система. В отношения между населением и жилищно-коммунальными службами вмешалось третье звено - поставщики услуг, которые в совокупности должны образовать рынок услуг (см. рис. 4)

При этом важно отметить, что существенно изменилось звено, которое выше было определено как "население". Население стало другим. Жилье в значительной мере приватизировано, и население стало собственником этого жилья. Коренным образом поменялась структура потребностей собственников жилья. Необходимыми атрибутами потребностей стали Internet-соединения, спутниковые антенны, новейшая сантехника, отопление, кондиционирование, требования по содержанию общих площадей, лифтового хозяйства. Более того, при невозможности удовлетворить собственные потребности через существовавшие ранее государственные жилищно-коммунальные службы любой жилец вправе привлечь к соответствующим работам по преобразованию своего жилища любую организацию, способную выполнить его требования. Но расширение спектра услуг, их осовременивание, с одной стороны, и невозможность удовлетворения всей гаммы этих услуг в старых организационных формах и порождают новое понятие - рынок жилищно-коммунальных услуг и необходимость проведения реформ в этой сфере. В реформе должны быть решены три основные задачи:

• преобразование психологии населения;

• образование рынка услуг;

• формирование органами власти и управления механизма государствен­ного или муниципального регулирования отношений между двумя звеньями -населением и участниками рынка.

Последнее, что требуется сделать на стадии 3.1, - это оценить уровень и границы взаимодействия муниципального образования с окружающей средой. Анализ и экспертиза многих проектов информатизации показывают, что это направление проектирования территориальных информационных систем нередко недооценивается. А напрасно. Инвестиции, субвенции, дотации, трансферты, рынок ценных бумаг - все это - атрибуты взаимодействия с внешней средой и во многом именно они определяют уровень стабильности процессов развития территории. Поэтому на стадии 3.1 должны быть сформированы сведения об отношениях со следующими контурами управленческой деятельности:

•   органы государственной власти субъекта Российской Федерации (по каждому конкретно);

• федеральные органы государственной исполнительной власти, представительства которых находятся на территории муниципального образования;

• стратегические партнеры в составе Российской федерации (территориальные образования, фонды, организаторы-инвесторы и т.д.);

• зарубежные партнеры (по всем видам хозяйственных, научно-техничес­ких, экономических, культурных и других связей).

Следующая стадия (обозначим ее как стадию 3.2) проектирования и создания территориальной информационной системы (подчеркнем вновь, - если эта система не дань "компьютерной моде", а преследует цели повышения эффективности управления) - формирование обобщенного алгоритма управления органа местного самоуправления. При разработке этого алгоритма необходимо взаимно решить три важнейшие задачи:

• определить функции и задачи отдельных структурных подразделений (комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.д.);

• определить входящие и исходящие информационные потоки внутри ор­гана местного самоуправления и потоки информационного взаимодействия с внешней средой;

• определить состав управленческих подразделений, выделив из них "штабные" подразделения, имеющие целью комплексный анализ проблем территории и обеспечивающие раннее обнаружение чрезвычайных или нежелательных ситуаций. При этом не следует забывать, что в составе любого управленческого звена часть усилий сотрудников будет затрачиваться на формирование системы учета (учетно-регистрационные операции), а часть - на решение задач управления территорией. В общем виде должна быть разработана схема взаимодействия управленческих подразделений, которая представлена на рисунке 5.

На рисунке представлены управленческие подразделения (6 единиц) и 23 информационных потока (входящих и исходящих).

Разумеется, приведенная схема абстрактна. Она лишь раскрывает принципиальную схему формирования обобщенного алгоритма управления органа местного самоуправления. На самом деле в составе органов местного самоуправления в зависимости от масштабов и характера их деятельности насчитывается до 50 подразделений (комитетов, управлений и т.д.). При этом каждое подразделение выполняет десятки функций и решает около 500 управленческих задач (смотри Тематическую карту Администрации муниципального образования, журнал ИТТУ Минсвязи России, №36), порождает до 800 форм первичного учета и отчетности. Поэтому задача формирования обобщенного алгоритма управления достаточно сложна. Однако фетишизировать степень сложности этой задачи не следует, ибо имеются, во-первых, автоматизированные системы проектирования информационных систем, позволяющие описывать функции и задачи управления и информационные потоки. А, во-вторых, каким бы сложным не был обобщенный алгоритм управления, он всегда может быть расчленен на составляющие части (подсистемы управления), каждая из которых может быть описана отдельно. Важно при этом соблюсти только методическое и понятийное единство описания и представления результатов описания отдельных частей обобщенного алгоритма с тем, чтобы его можно было анализировать и оценивать на полноту и качество в целом.

Следующая стадия проектирования территориальной информационной системы (стадия 3.3) - проектирование информационной модели. На этой стадии важно определить состав баз данных, источники их формирования (подразделения органа местного самоуправления и внешняя среда, порождающие информационные потоки), порядок использования информационных ресурсов, содержащихся в этих базах данных. На стадии 3.3 важно выдержать соблюдение ряда условий проектирования. Первое из них - выбор модели представления данных. Не побоимся сказать, что широко применяемые в нашей стране и за рубежом модели представления данных не соответствуют современным требованиям управления.

В основе своей эти модели двумерны. Они построены по известному принципу "сущность - связь" и позволяют строить таблицы любой степени сложности данных.

Однако практика территориального управления показывает, что понятие "сущность"- недостаточно богато по своим возможностям и не обеспечивает логического перехода одной и той же "сущности" в разные состояния. К примеру, "сущностью", требующей анализа, может быть понятие "улица". На "улице" могут проживать определенные категории "жителей", стоять "дома", требующие ремонта, стоять "дома" различных форм собственности и уровней обеспеченности проживающих в этих "домах", на этой "улице" граждан. Понятие "улица" в данном случае является как бы главенствующим элементом анализа, исследуемой "сущностью" (объектом). Но задача управленческого анализа может быть поставлена и по-другому. "Сущностью" может стать, к примеру, "ремонт" домов, построенных "n-е" количество лет назад. В этом случае главным становится понятие "ремонта домов", а "улицы", на которых они расположены, как понятие и объект анализа, уходят на задний план. Здесь налицо прослеживается характерная особенность территориального управле­ния - объект и атрибуты его описания в зависимости от целей управления меняются местами. Если цель - описание и анализ определенной части территории, в частности, "улицы", улица становится главенствующим элементом информационной модели. Если на передний план анализа выдвигается некая проблема: "ремонт", "безработица" или еще какая-нибудь управленческая задача, понятие "улица" переходит в категорию подчиненных понятий. "Ремонта" требуют такие-то "дома", на таких-то "улицах" (уже не столь важно каких). Где проживают безработные? Опять-таки категория "безработные" преобладает над понятием "улица", где они проживают.

Учитывая эти особенности территориальных информационных систем, необходимо использовать более сложные модели представления данных (при создании территориальных информационных систем), включающие не два, а три элемента представления данных: объект, свойство, признак. Применение этой модели при обработке данных снимает трудности учета логических переходов понятий из одной категории в другую, позволяет учитывать и устанавливать многосторонние связи между управленческими понятиями (объектами, свойствами и признаками) и, в конечном счете, обеспечивает глубину и качество аналитических работ, снижение их трудоемкости в информационных системах.

Второе условие, выступающее в качестве главных на стадии 3.3, - обеспечение лингвистического (понятийного) единства за счет применения единой для территории системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации. В самом деле, если в составе территориальной информационной системы будут действовать подсистемы, построенные на различных системах классификации и кодирования, они априори будут несовместимыми. Но эта проблема не решена на федеральном уровне, и типовой системы классификации и кодирования в стране не существует. Поэтому возможен только один путь - введение муниципального стандарта на систему справочников, словарей и классификаторов, используемых при создании ТИС.

Рассмотрением работ на стадии проектирования 3.3. мы закончим данную статью, считая, что главная цель - убедить и поделиться с читателем мнением об особой роли информатизации в деле совершенствования и повышения эффективности управления муниципальными образованиями нами в какой-то мере достигнута.