2003, № 2

Татьяна ЕВДОКИМОВА

Опыт организации разработки Стратегического плана развития города Твери

Преобладавший в начале 90-х годов прошлого века тезис о несовместимости рынка и плана обусловил общий спад прогнозно-аналитической деятельности в сфере комплексного развития административно-территориальных образований нашей страны. Однако анализ реальных проблем и потребностей руководства муниципалитетов, а также мирового опыта подтверждает, что сочетание планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но и необходимо.

Стратегический план развития города - это своего рода "золотая середина" между рыночным способом хозяйствования и целесообразностью централизованного планирования. Он позволяет сформулировать перспективные цели и ориентиры социально-экономического развития города, использовать экономические рычаги и стимулы в принятии решений, выбирать альтернативные варианты развития, эффективно работать в рыночной экономике.

Стратегическое планирование является наиболее адаптированным инструментом теории управления к современным условиям развития таких сложных систем, каким является город. Его сущность заключается в ориентации на конечную цель развития, эффективное расходование для ее достижения ресурсов, использование возможностей и парирование угроз. При этом важен не только Стратегический план как итоговый документ, но и процесс его разработки и обновления как важнейший инструмент аккумуляции знаний, выявления идей и инициатив, достижения общественного согласия.

Для этого система планирования социально-экономического развития муниципального образования основывается на методологии, предполагающей постоянное использование современных методов коммуникации с населением, направленных на оптимальное удовлетворение потребностей местного сообщество. С этой точки зрения стратегическое планирование представляет собой процесс обмена информацией, противопоставления точек зрения и согласования позиций, формирования у всех участников данного процесса (населения, органов власти, бизнес-сообщества) общего видения развития города, заинтересованности в реализации выработанной стратегии. Поэтому мы приложили максимум усилий для организации процесса стратегического планирования с самого начала на принципах широкого общественного участия.

В процессе разработки Стратегического плана развития города использовался достаточно широкий спектр форм и методов привлечения общественности.

Начиная с организационного этапа, главный акцент был сделан на предельную открытость перед местным сообществом процесса разработки Стратегического плана. Для этого постановлением Главы города созданы следующие общественные структуры, участвующие в разработке Стратегического плана:

•   Координационный совет по стратегическому планированию, в состав которого вошли представители научных кругов, бизнеса, органов муниципальной власти, активные граждане, представляющие местное сообщество. Совет инициировал, обсуждал и одобрял важнейшие решения в ходе планирования;

•   общественный Комитет стратегического планирования, который образовали представители научных кругов. Администрации города, депутаты Тверской городской Думы, он был создан для решения организационных и научно-практических вопросов в процессе разработки Стратегического плана развития города;

•   в составе Комитета работали тематические комиссии - максимально открытые общественные структуры, которые детально прорабатывали стратегические направления развития города, формировали пакеты программ и проектов по реализации соответствующих направлений. Тематические комиссии были образованы из представителей бизнес-сообщества, общественных объединений, научно-исследовательских и учебных заведений, местного сообщества. Администрации города;

• в целях использования научного потенциала города для обеспечения развития города путем повышения обоснованности принимаемых решений при Комитете был создан Научно-методический совет, состоящий из представителей научных организаций, а также наиболее авторитетных в сфере управления развитием города граждан.

Таким образом, организационные структуры были построены по принципу максимального представительства общественности в процессе стратегического планирования.

Дальнейшая работа по информированию населения и привлечению общественности к разработке Стратегического плана характеризовалась активным участием средств массовой информации в данном процессе - публикации обращения Главы города в СМИ о целях и задачах проекта, интервью на радио, в газетах, сюжеты и комментарии, прямые эфиры на телевидении о ходе разработки данного проекта с акцентом на широкое общественное участие. Это обычно используемые для связи с горожанами каналы связи.

Но об одном способе информирования населения следует сказать отдельно. В рамках системы Телефонных Справочников России (СИТЕС) было подготовлено издание телефонного справочника "Тверь 2002-2003" , в котором содержалась, наряду с другой информацией о деятельности органов местного самоуправления, подборка материалов по стратегическому планированию.

Кроме информирования, еще одним из инструментов вовлечения широкого круга общественности в процесс стратегического планирования являлось анкетирование жителей города.

Администрацией города был проведен массовый социологический опрос жителей, в котором приняли участие 2 500 человек.

Следует подчеркнуть, что анкетирование рассматривалось в данном случае шире, чем способ выявления сведений, ставилась задача привлечь внимание жителей к стратегическому планированию и вызвать желание в нем участвовать.

Реализация данного способа получения информации предполагает выполнение ряда требований. Организационные вопросы по удовлетворению этих требований возникают прежде всего на стадиях распространения анкет, в связи с необходимостью охвата различных групп населения, и сбора заполненных анкет у респондентов - по обеспечению возврата достаточного количества анкет. Для решения данных вопросов был использован ресурс городских общеобразовательных учреждений.

Распространение анкет через школы позволило равномерно охватить всю территорию города и большинство слоев населения, а также обеспечить почти стопроцентный возврат заполненных анкет.

Проведенное социологическое исследование позволило собрать фактографический материал относительно совокупности наиболее острых проблем текущего функционирования городского хозяйства, основных направлений и перспектив развития города, потенциала развития города, возможных путей решения проблем, форм участия населения в развитии города. Результаты всех опросов были тщательно проанализированы тематическими комиссиями и учтены при проработке конкретных направлений развития города. Но, самое главное - данное исследование позволило привлечь жителей города к участию в разработке Стратегического плана развития города посредством предоставления им возможности реализации собственного мнения в данном процессе.

Следует отметить, что более половины опрошенных выразили довольно четкое желание принять активное участие в обсуждении проектов или программ по решению городских проблем, а также в реализации принятых решений.

Таким образом, жители города получили возможность непосредственного участия в разработке Стратегического плана развития города через выражение потребностей, формирования собственного видения будущего города, внесения предложений по конкретным проектам, что позволило им как влиять на выбор приоритетов и мер, так и реализовать свой творческий и гражданский потенциал.

Стратегический план города нацелен в будущее, в котором жить нашим детям и молодежи, поэтому мы стремились привлечь талантливых молодых людей к данному процессу, выяснить их видение перспектив развития города. Совместно с Тверским региональным отделением Вольного экономического общества и фондом содействия развитию экономики города Твери была проведена городская научно-практическая конференция студентов и научной молодежи "Развитие городов: проблемы и перспективы", которая подвела итоги студенческих конференций ведущих вузов города по вопросам стратегического развития города. Материалы конференции были представлены в тематические комиссии по соответствующим направлениям.

Эффективность политики, проводимой органами муниципальной власти, во многом зависит от согласованных действий, ориентированных но перспективное развитие экономики города. Следовательно, очень важно развивать механизм открытого сотрудничества власти и бизнеса, позволяющего не только очертить спектр интересов бизнес-сообщества, но и увидеть задачи развития экономики города более полно и системно. Поэтому следующим шагом стало проведение двухэтапного анкетирования среди представителей бизнеса.

На первом этапе были тщательно проанализированы мнения руководителей предприятий и учреждений относительно внутренних и внешних факторов, влияющих на развитие экономики города, создание благоприятных условий хозяйственной деятельности и, в частности, возможного влияния на данный процесс органов местного самоуправления.

На втором этапе были обозначены дальнейшие направления взаимодействия муниципальных органов власти и бизнес-сообщества, выявлены наиболее эффективные формы и конкретные меры по поддержке бизнеса со стороны Администрации города, способствующие созданию благоприятного предпринимательского климата. Данное исследование дало возможность получить представление об интересах хозяйствующих субъектов, что в конечном итоге позволит создать условия для обеспечения экономического развития города.

Существенной особенностью организации разработки Стратегического плана в Твери явилось значительное внимание к вопросам планирования территории муниципального образования. Этому способствовало тесное взаимодействие разработчиков Стратегического плана со специалистами Санкт-Петербургского института урбанистики, осуществлявшими одновременно корректировку Генерального плана города.

При сборе информации, необходимой при корректуре Генерального плана, для выявления мнения крупных городских землепользователей относительно перспектив развития и эффективного использования территории города также широко использовалось анкетирование.

Очень важная роль в механизме стратегического планирования отводится принципу регионального партнерства. Город Тверь, являясь сложной социально-экономической системой, находится в неразрывной связи с муниципальными образованиями Тверской области и должен развиваться с учетом мнения жителей Тверского региона. От сохранения и развития исторически сложившегося и являющегося достоянием всех жителей Тверской области облика города Твери зависит развитие всей области. Следовательно, при разработке Стратегического плана было необходимо учесть связи города с муниципальными образованиями Тверской области.

В рамках разработки Стратегического плана было проведено анкетирование Глав муниципальных образований Тверской области с целью определения функциональной типологии города, анализа взаимодействия Твери с муниципальными образованиями ношей области с точки зрения интенсификации межмуниципальных связей, выявления общего видения муниципальными образованиями перспектив развития, развития существующих и установления новых форм сотрудничества на период до 2010 года, которые могут стать импульсом для развития Твери и в целом Тверской области.

В результате проведенного опроса были собраны, тщательно проанализированы и учтены все предложения относительно направлений и развития наиболее эффективных форм сотрудничества Твери и муниципальных образований Тверской области.

При разработке Стратегического плана было очень важно использовать все доступные каналы коммуникации. Так, в ходе разработки Стратегического плана развития Твери использовались следующие формы вовлечения общественности:

Помимо субъективной информации о перспективах развития города, полученной от разных целевых групп, при стратегическом планировании использовалась информация, подготовленная специалистами Администрации в результате прогнозно-аналитической деятельности. На основе анализа условий и тенденций развития города был разработан долгосрочный прогноз демографической ситуации, прогноз социально-экономического развития города Твери на период до 2010 года, выявлена тенденция изменения качества жизни населения города. Полученные данные характеризовали инерционное развитие города. Для выработки целей стратегического управления городом, кроме этой информации, в ходе планирования учитывалась также система факторов, влияющих на его развитие.

На протяжении последнего десятилетия город Тверь испытывает на себе сильное воздействие от изменений, происходящих во всех сферах жизнедеятельности Российской федерации в целом и Тверской области в частности. Кроме того, ощутимее для экономики и социальной сферы города стало влияние мировых процессов. В результате существенно изменилась внутренняя жизнь города. Для выработки адекватной политики и планов социально-экономического развития произошедшие перемены настоятельно требуют от органов местного самоуправления активизации исследований влияния внутренней и внешней среды города на его развитие.

При анализе влияния внешней среды на развитие города мы учитывали те явления и процессы, которые протекают не в самом городе, но оказывают существенное влияние на целевую направленность Стратегического плана. К ним были отнесены:

Результаты анализа данной группы факторов привели разработчиков Стратегического плана города в определенное пространство условий развития города

как элемента мировой системы городов, как одного из 89 административных центров субъектов федерации, как муниципального образования Тверской области, имеющего статус областного центра.

В эту же группу факторов разработчики плана отнесли целевую направленность стратегий развития передовых городов Европы и России, а также те уроки, которые можно извлечь из опыта городов, уже разработавших различного рода стратегические планы и проекты.

Значение иностранного опыта состоит в том, что некоторые передовые города Западной Европы, благодаря реализации стратегических проектов, уже добились значительных успехов в активизации своего развития. В то же время возможности и ресурсы этих городов были на порядок выше, чем сегодня имеют российские города. Российский опыт имеет особое значение, так как он учитывает общую направленность и условия социально-экономического развития в российских городах, а также реальные ресурсы, однако отечественный опыт еще не получил достаточного апробирования.

Вторую группу факторов составили внутренние факторы целеполагания, т.е. те объективные характеристики, которые изнутри обусловливают цели Стратегического плана городского развития и определяют специфику целеполагания, присущую именно городу Твери. Для получения данных характеристик проводился анализ важнейших факторов социально-экономического развития города. Итоги пофакторного анализа позволили выявить:

Первая и вторая группы факторов отражают тенденции и характеристики, которые относятся к объективным процессам.

Третья группа факторов охватывает субъективные параметры, характеризующие целевые предпочтения различных групп населения города, выявленные в ходе интервью, опросов, анкетирования, семинаров, конференций.

Рассмотренная система трех групп факторов должна анализироваться по возможности в комплексе. Выполнение данного требования учитывалось при разработке Стратегического плана и обеспечивалось следующими мерами:

Полученные таким образом сведения легли в основу разработки Стратегического плана, в ходе разработки которого необходимо было оценить сильные и слабые стороны города, имеющиеся ресурсы.

Перед нами стояла непростая задача, ведь наш город представляет собой сложную систему. Поэтому было принято решение рассматривать Тверь как совокупность шести взаимосвязанных макроподсистем или сфер - социальная и градостроительная сферы, экономика города, экологическое состояние городской среды, городское хозяйство и местное самоуправление. Для выявления сильных и слабых сторон города в каждой из макроподсистем и формулировок целей и направлений их развития общественным Комитетом стратегического планирования были созданы тематические комиссии.

Тематическими комиссиями проведен детальный анализ каждой из этих сфер, определены стратегические цели, направления и задачи развития. На основе этих материалов общественный Комитет стратегического планирования выработал согласованную позицию о влиянии факторов внутренней и внешней среды но развитие города Твери в целом. Результаты SWOT-анализа стали базой для формулирования главной цели развития города и основой для рассмотрения различных сценарных вариантов его дальнейшего развития.

Вся выполненная совместно с общественностью работа показала, что Тверь является и должна оставаться многофункциональным городом. Данный вывод направлен на повышение его устойчивости как системы при изменяющихся внешних и внутренних условиях и характеризует траекторию будущего развития.

Обобщение полученных результатов привело к необходимости сфокусировать заявленные по сферам города стратегические цели в одной - главной. Тематическими комиссиями, инициативными гражданами, представителями научной общественности было предложено 13 различных вариантов главной цели развития Твери. На расширенном заседании общественного Комитета стратегического планирования рассмотрены, с учетом опыта других городов, и проанализированы все заявленные варианты. Поскольку все возможные формулировки так или иначе имеют целью повышение уровня и качества жизни горожан, то в результате главной целью развития города Твери до 2010 года была признана следующая: "Развитие Твери как многопрофильного города с высоким качеством жизни населения".

Формулировкой главной цели фактически было завершено построение дерева целей для Стратегического плана развития города Твери. План включает 19 направлений развития, 86 задач, 156 мер стратегического характера.

Разработка Стратегического плана является первой компонентой стратегического управления городом. Вторая, не менее важная, и, видимо, наиболее трудная составляющая этого процесса заключается в реализации Стратегического плана.

Выполнение Стратегического плана требует осуществления широкого круга мер различного характера. Определение их рационального состава и последовательности представляет собой организацию процесса осуществления плана. Завершением организации является создание подсистемы, функционирование которой обеспечивает достижение целей плана.

Облик указанной подсистемы во многом определяется базовым принципом реализации стратегического плана - принципом "скользящего планирования", предполагающим определенную цикличность в выполнении как функций разработки плана,так и его выполнения.

Цикл на стадии выполнения плана включает следующую последовательность действий:

1. Выбор приоритетных на ближайшую перспективу направлений стратегического развития города.

2. Отбор мер, программ и проектов из полного перечня стратегических действий.

3. Разработка плановых документов по реализации предложенных в Плане мер стратегического характера.

4. Выработка схем и формирование источников финансирования программ и проектов Стратегического плана.

5. Реализация программ, проектов и мер, включенных в Стратегический план города.

6. Мониторинг выполнения плана.

7. Оценка эффективности реализуемых стратегических мер.

8. Выработка предложений по корректировке Стратегического плана.

Приведенная последовательность действий воспроизводит структуру подсистемы выполнения Стратегического плана и является связующим элементом, обеспечивающим переход от выбранной системы стратегических целей к результатам, характеризующим их достижение.

Одновременно она позволяет выявить проблемные ситуации, т.е. несоответствия полученных результатов прилагаемым усилиям, и тем самым создает основу наряду с существенными изменениями внешних и внутренних факторов для корректировки Стратегического плана, т.е. осуществления цикла планирования.

В связи с этим следует подчеркнуть очень важное условие реализации плана - это постоянство работы над ним.

Для выполнения указанного условия сохраняются все организационные структуры по разработке Стратегического плана города и осуществляется работа по корректировке плана, учитывая результаты мониторинга и продолжающегося процесса генерации и анализа стратегических идей.

Постоянство работы над планом проявляется также в сочетании долгосрочного видения и конкретности действий в текущий момент. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но содержит набор определенных мер, программ и проектов. Таким образом, Стратегический план не только декларирует, но и показывает, как и что нужно делать.