2003, № 2

Сергей ФАБРИЧНЫЙ

К реформе государственной и муниципальной службы

Совершенно очевидно, что государственная и муниципальная служба будут меняться. Это диктуется объективной необходимостью, прослеживается в публичных действиях и высказываниях высших должностных лиц страны, подтверждается возросшим числом публикаций на эту тему, а содержание изменений оформляется в виде проектов нормативных актов.

Собственно, главной целью реформаторов является построение на новых принципах государственной и, в первую очередь, федеральной службы. Муниципальная служба выступает в качестве, что называется "прицепа", хотя ей, безусловно, в настоящее время на федеральном уровне уделяется гораздо больше внимания и в перспективе нужно будет говорить о более жесткой, чем ранее, "сцепке". Подтверждением этому, во-первых, является то, что принятый недавно Государственной Думой Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" в числе основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации называет взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Во-вторых, ст. 7 законопроекта "О государственной гражданской службе" так и называется - "взаимосвязь гражданской и муниципальной службы". Взаимосвязь должна достигаться посредством:

В-третьих, известный своей радикальностью, вызвавший (небывалый случай в истории российского парламентаризма) более шести тысяч поправок после первого чтения проект другого федерального закона - "Об общих принципах организации местного самоуправления", по сути, выводит муниципальную службу из сферы законодательства о местном самоуправлении в пользу специального законодательства, фиксируя в ст. 42 законопроекта: "правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципальных образований".

На наш взгляд, можно говорить о вырисовывающейся формуле разделения вопросов регулирования муниципальной службы на организационные и правовые. Полностью замкнуть регулирование муниципальной службы на федеральный уровень в рамках действующей нормативной базы невозможно (не говоря уже о том, что это нецелесообразно). Организационная обособленность, согласно ст. 12 Конституции РФ, органов местного самоуправления от органов государственной власти позволяет говорить о суверенитете первых в области управления персоналом. Именно конституционные основы местного самоуправления предопределяют наличие отдельного законодательства о муниципальной службе. В то же время согласимся с В. Козбаненко, который утверждает, что "государственная гражданская и муниципальная службы имеют единую публично-правовую природу, детерминируемую необходимостью реализации властно-управленческих функций органов государства и самоуправляемых муниципальных образований в интересах общественного развития". Следовательно, муниципальную службу необходимо рассматривать как "...институт, органически сопряженный с институтом государственной гражданской службы, имеющий общие с ней основания нормативно-правового обеспечения на федеральном и региональном уровнях законодательства".

Хронология событий показывает, что к новому нормативному обеспечению муниципальной службы мы подойдем не раньше, чем сделаем это с государственной службой. Судите сами:

Таким образом, можно говорить о наличии плановой работы, фрагменты которой обладают внутренним единством и логикой. Идет поиск оптимального содержания реформы службы в органах государственной власти и местного самоуправления, которая начнется, судя по всему, после выборов Президента РФ в марте 2004 года. Теперь о том, что можно принять, а с чем поспорить, анализируя содержание концепции и проектов нормативных актов, перечисленных выше.

Первое. Так же, как и в случае с реформой местного самоуправления, формальным итогом реформирования служебной деятельности предлагается сделать не внесение поправок в уже существующие нормативные акты, а формирование новой системы нормативных актов. Главное, что обращает на себя внимание: служебная деятельность в Российской Федерации будет регулироваться специальным законодательством. Согласно ст. 20 проекта "О системе государственной службы...", законодательство РФ о труде при регулировании отношений, связанных с государственной службой, будет применяться в случаях, специально предусмотренных Федеральными законами и законами субъекта РФ. Аналогичный подход используется и в проекте закона о муниципальной службе (ст.6, ч.5). Такой подход диаметрально противоположен схеме, используемой в настоящее время, согласно которой законодательство о государственной и муниципальной службе не имеет приоритета перед трудовым законодательством, а на государственных и муниципальных служащих Российской Федерации распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными соответствующими Федеральными законами. В перспективе же, как отмечает А. Гришковец, "...государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и должны исследоваться прежде всего в рамках науки административного права и регламентироваться главным образом нормами данной отрасли"³ Соглашаясь с тем, что государственные и муниципальные службы имеют единую публично-правовую природу, это предположение можно распространить и на муниципальную службу.

Второе. Ранее мне приходилось отмечать, что главной чертой, определившей развитие государственной и муниципальной службы РФ, является служение первому лицу. Это обусловлено содержанием доминирующей в настоящее время наемно-трудовой концепции служебной деятельности, историческими и политическими особенностями развития нашей страны.

При поступлении на службу гражданин РФ заключает трудовой договор с руководителем государственного или муниципального органа, который и является его работодателем. Этот вопрос является ключевым при рассмотрении соотношения норм административного и трудового законодательства для регулирования государственной и муниципальной службы. Заключение договора с руководителем конкретного органа фактически приводит к фрагментарности служебной деятельности, "размытости" целей служебной деятельности наемного работника. Получается, что за результаты труда служащий отвечает не перед территориальным сообществом (муниципальное образование, субъект РФ, Федерация в целом), а перед вышестоящим чиновником или лицом, занимающим политическую должность категории "А". Показательными в данном случае являются результаты социологического исследования, проведенного в Российской Академии государственной службы, согласно которым только 14% чиновников-студентов из числа опрошенных считают, что служат обществу, остальные работают на свои ведомства.⁵

Судя по всему, в перспективе ситуация кардинально изменится в пользу государственно-административной модели. Об этом можно говорить со значительной долей уверенности, опираясь на набирающие обороты общественные предпочтения и содержание уже упоминавшихся нами законопроектов. Говоря об общественных предпочтениях, обратим внимание на статью Е. Козиной "Стилизация власти"⁶: "...на смену стареющему президенту - царю с замашками провинциального барина и соответствующей этому образу атрибутикой пришел энергичный президент - менеджер, нанятый руководитель, управленец - одним словом, чиновник, хоть и очень высокого ранга. Власть для него - прежде всего работа. Обозначить, подчеркнуть и намертво закрепить эту стержневую черту имиджа в мозгах обывателя призван весь комплекс публичных действий и высказываний президента - вспомним хотя бы его "работаю по контракту" в ответ на вопрос переписчицы (даром, что это -социальный контракт со всем российским обществом)".⁷ Тема служения чиновников обществу в целом, в последние годы, по мере удаления различных сфер жизнедеятельности человека от тотального государственного регулирования звучит все явственнее.

Несомненным шагом вперед в области правового регулирования служебной деятельности является содержание ст. 11 проекта закона РФ "О системе государственной службы...", в которой устанавливается, что государственным нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, а для государственных служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект РФ. Такой подход полностью соответствует современному этапу укрепления государственных институтов. Проект закона "О государственной гражданской службе в РФ" вводит понятие "представитель государственного нанимателя" - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. А. Гришковец предлагает пойти еще дальше и ставит вопрос о целесообразности договора вообще на государственной службе как основы взаимоотношений между государственным служащим и государством или его представителем. По его мнению, пребывание на государственной службе не должно связываться замещением конкретной государственной должности. Должна быть установлена процедура определения на должность через принятие правовых актов руководителем государственного органа или лицом, пребывающим на государственной службе.

Третье. Содержание предложенных для рассмотрения в Государственную Думу законопроектов не лишено дискуссионности. Сразу отметим, что правовое регулирование гражданской службы субъектов Российской федерации предлагается отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в то время как Конституция РФ об этом умалчивает. Более того, до последнего времени считалось, что поскольку Конституция РФ (п. "т" ст.71) относит федеральную государственную службу к ведению Российской Федерации, то государственной службой в субъектах РФ ведают они сами.⁹

Федеральная государственная служба будет состоять из трех видов службы: государственной гражданской, военной и правоохранительной. Соотнесение должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы должно быть определено указом Президента Российской Федерации. Расширительное понятие "госслужащий", приравнявшее к гражданским чиновникам и военных, и милицию, устраивает не всех реформаторов. В частности, депутат Государственной Думы от фракции СПС В. Южаков считает, что таким образом закладывается механизм заполнения кадрового вакуума за счет ушедших в отставку силовиков.¹⁰ По всей видимости, обеспечить плавное вхождение военных и служащих правоохранительных органов в категорию гражданских служащих призвано содержание законопроекта "О государственной гражданской службе...". На эту мысль наталкивает содержание нескольких статей.

1. Тот, кто хоть немного соприкасался с темой правового регулирования государственной службы субъектов РФ, знает, что в развитие ФЗ "Об основах государственной службы РФ" должны были быть приняты 17 Федеральных законов, призванных урегулировать различные вопросы прохождения госслужбы, что сделано не было, хотя с момента вступления закона в силу прошло почти восемь лет. В этой ситуации органы государственной власти субъектов РФ действовали на свой страх и риск, осуществляя нормативное регулирование "пробельных" вопросов. К числу удач, например. Новгородской области в этой сфере следует отнести продуманную и апробированную систему квалификационных требований к уровню и виду профессионального образования по государственным должностям и работающий порядок проведения государственного квалификационного экзамена для государственных и муниципальных служащих. То, что предлагается сейчас, иначе, как откатом назад не назовешь - для замещения должностей руководителей и групп должностей, расположенных ниже их в иерархической лестнице, достаточно наличия высшего профессионального образования, что представляется недостаточным. На этом фоне начальник Управления государственной службы Минэкономразвития А. Шаров в интервью "Российской газете" говорит о нехватке в Госаппарате юристов, финансистов, менеджеров проектов, рассчитывая на их приток (желательно в возрасте 30 - 45 лет) в результате осуществления реформы.¹¹ Предположу, что в случае снижения планки квалификационных требований к уровню и виду профессионального образования этого не произойдет, поскольку велика вероятность развития процесса в другом направлении - заполнение "кадрового вакуума".

2. Общее правило - поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу (ст. 22), несомненно, заслуживает поддержки. Но, словно испугавшись собственного радикализма, авторы законопроекта "обставляют" это правило рядом исключений, порождая вопросы для правоприменителя. При этом вполне обоснованны случаи изъятия из общего правила, связанные с назначением на должность категорий помощника, советника и руководителя. Это - принцип формирования "команды" высших должностных лиц, который используется и в настоящее время. Речь о другом - о замещении должностей, когда исполнение обязанностей связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Как быть с равным доступом к государственной службе, если работник откажется владеть сведениями, составляющими гостайну; каков перечень сведений, составляющих гостайну, и т.д. Для ответа на эти вопросы, по всей видимости, потребуются подзаконные акты, что только утяжелит правовую конструкцию.

3. Нет полной ясности с реализацией широко разрекламированного принципа "бюджетирования по результату". Ст. 50 проекта "Оплата служебной деятельности гражданского служащего" предусматривает возможность выплаты премий по результатам служебной деятельности, определяемым представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, выполнения должностного регламента, о также премии за выполнение особо важного и сложного задания. Положение о премировании утверждается представителем нанимателя. Пока не совсем понятно, как этот механизм будет работать, какие задания следует признавать особо важными и сложными; тем не менее подобный подход представляется прогрессивным и может способствовать увеличению интереса к государственной службе со стороны грамотных управленцев и молодых перспективных профессионалов. Во всем остальном система оплаты служебной деятельности гражданского служащего традиционна (не значит плоха) - чем больше стаж, тем выше денежное содержание.

Содержание представленных законодателям и экспертам документов по реформе служебной деятельности в Российской Федерации оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, налицо несомненный шаг вперед: отход от наемно-трудовой концепции службы в пользу государственно - административной, конкурсный найм на работу, возможность получения большего денежного вознаграждения по результатам работы вне зависимости от традиционного объема денежного содержания и т.д.

С другой стороны, не всегда идеологеммы, содержащиеся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, адекватно раскрываются в проектах обсуждаемых нами нормативных актов. В частности, квалификационные требования к образовательному уровню служащих для замещения должностей категорий "руководители" и "специалисты", содержащиеся в проекте закона "О государственной гражданской службе..." не в полной мере отвечают заявленному в Концепции положению о необходимости повышения профессионального уровня госслужащих.

Время до введения пакета законов о государственной и муниципальной службе еще есть. Отработка их содержания будет вестись в исполнительных органах федерального уровня и ряда субъектов федерации. Это очень важно, поскольку показатели результативности и эффективности работы федеральных министерств и ведомств невозможно без корректировки наложить на практику субъектов РФ.

В настоящее время главным ресурсом, который используют реформаторы, является высокий рейтинг Президента РФ. Не случайно используется именно его право законодательной инициативы для внесения в Государственную Думу законопроектов, связанных с реформой местного самоуправления, организацией органов власти в субъектах РФ, реформой госслужбы. Несомненно, важный политический ресурс для реализации программы законопроектной работы должен базироваться на качественной работе экспертов.

¹ В. Козбаненко. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, 2003, №1, с. 22.

² Там же, с. 23.

³ А. Гришковец. Проблема соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы. Государство и право, 2002, №12, с. 13.

⁴ С. фабричный. Муниципальная служба в Российской Федерации, М., 2001, с. 25.

⁵ Какие чиновники нам нужны? "Российская газета", 02.11.2002 г.

⁶ Деловые люди, № 145, 2003, с. 29.

⁷ Подчеркнуто автором.

⁸ А. Гришковец. Проблема соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы. Государство и право, 2002, № 12, с.22.

⁹ Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы РФ" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М., 1998, с. 25.

¹⁰ Чиновники спешат оставить все как есть. "Независимая газета", 24 марта 2003г.

¹¹ Кризис переходного возраста. "Российская газета", 2 апреля 2003г.