2003, № 2

Людмила ЛАПТЕВА

Проблемы соблюдения европейских стандартов в законодательстве и практике местного самоуправления в Российской федерации (на примере муниципальной собственности)

15 октября 1985 года была подписана Европейская Хартия местного самоуправления. После ее ратификации странами-участницами началась работа по мониторингу национального законодательства на предмет его соответствия базовым принципам, заложенным Хартией. С 1994 года такая задача возложена на Конгресс местных и региональных властей Европы.¹ Этот общеевропейский институт (так же, как и Парламентская Ассамблея Совета Европы) обладает лишь консультативными полномочиями, то есть готовит проекты решений для исполнительного органа Совета Европы - Комитета министров. Конгресс состоит из двух палат (местных властей и регионов). Ежегодно в Страсбурге собираются пленарные сессии Конгресса, в которых принимают участие национальные делегации 40 государств - членов Совета Европы. Каждая делегация включает равное количество представителей местных и региональных властей. Одна из приоритетных задач Конгресса - способствовать развитию демократии на местах и в регионах объединенной Европы, укреплять приграничное и межрегиональное сотрудничество.

Россия принимает участие в сессиях Конгресса с 1996 года, после вступления ее в Совет Европы. В том же году была подписана от имени Российской федерации Европейская Хартия местного самоуправления. С этого времени состояние дел в российском местном самоуправлении попало в поле зрения Конгресса. Как известно, к этому времени федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" (от 28 августа 1995 г.) действовал уже около года. Вывод о соответствии этого закона принципам Европейской Хартии местного самоуправления был изложен в докладе о состоянии местной демократии и федерализма в Российской федерации на четвертой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, которая состоялась в Страсбурге 3-5 июня 1997 года. 20 марта 1998 года Государственной Думой Российской федерации был принят Федеральный закон "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления". После одобрения Советом федерации (1 апреля 1998 года) закон был подписан Президентом Российской федерации. В соответствии со ст. 15 (3) Европейской Хартии, она вступила в законную силу на территории Российской федерации с 1 сентября 1998 года.

Европейская Хартия невелика по объему. Она закрепляет некий набор базовых принципов, соблюдение которых в данной стране позволяет сделать вывод о наличии или отсутствии местного самоуправления. Хартия содержит положения, направленные на обеспечение административной, политической и финансовой независимости местного самоуправления, демократического порядка формирования соответствующих органов. В ней уделено внимание взаимоотношениям между государственной властью

И местным самоуправлением. Кстати, за каждым национальным правительством остается право выбора минимального набора общих принципов, которые оно обязуется закрепить в законодательстве и соблюдать во взаимоотношениях с местным самоуправлением (ст. 12). Наконец, Хартия определяет и порядок ее вступления в законную силу (ст. 15-18). Ратификация Хартии Государственной Думой России в соответствии с ч. 1 ст. 4 Конституции Российской федерации означает, что этот документ становится источником права, обязательным для исполнения в Российской федерации. Несмотря на то, что Хартия не предусматривает особых контрольных механизмов, в ней идет речь об обязанности национальных правительств информировать Генерального Секретаря Совета Европы о шагах, предпринимаемых в целях реализации Хартии.

В числе уставных комитетов Конгресса местных и региональных властей существует Институциональный комитет, при котором действует Рабочая группа, отвечающая за "мониторинг применения Европейской Хартии местного самоуправления". В 1993 году для помощи Рабочей группе сформирована группа независимых экспертов. Основные задачи экспертов заключаются в том, чтобы собирать и обрабатывать информацию о местном и региональном самоуправлении в своих странах, предоставлять местным и региональным депутатам в своих странах консультации по юридическим и иным вопросам с целью облегчения их контактов с национальными правительствами и соответствующими учреждениями Совета Европы, разъяснять принципы, установленные Европейской Хартией. Доклады независимых экспертов ложатся в основу докладов Рабочей группы Институциональному комитету Конгресса при мониторинге национального законодательства и вырабатываемых на их основе рекомендаций национальным правительствам. Так, в 2002 году рассматривались доклады Рабочей группы, посвященные Мальте, Польше и Испании. Очередной доклад, посвященный России, будет заслушан в 2004 году.

До сих пор Рабочая группа и независимые эксперты осуществляли мониторинг применения как Хартии в целом, так и отдельных ее статей, строго придерживаясь "буквы закона". С 2003 года решено осуществлять более глубокий анализ национального законодательства по узким областям деятельности органов местного и регионального самоуправления. Это требует расширительного толкования статей Хартии. Именно так был поставлен вопрос перед экспертами, когда речь зашла о докладах, посвященных состоянию национального законодательства о муниципальной собственности. Все национальные доклады такого рода готовятся независимыми экспертами на основании специально разработанной и обсужденной анкеты. В данном случае процесс разработки и обсуждения анкеты занял примерно полгода - период с марта по ноябрь 2002 года. Из экспертов от 40 стран, которые составляют группу независимых экспертов, доклады были подготовлены представителями около 30 стран. Далее на их основании был подготовлен сводный доклад о формах муниципальной собственности в Европе.

Надо сказать, что в Европейской Хартии нет статьи, непосредственно определяющей принципы и формы муниципальной собственности. Однако путем расширительного толкования Хартии² в свете ее Преамбулы к числу положений, которые могут быть распространены на вопросы муниципальной собственности, отнесены:

Предложенное независимыми экспертами неофициальное толкование Хартии осуществляется путем применения по аналогии заявления Европейского Суда по правам человека о том, что Европейская Конвенция по правам человека должна рассматриваться как актуальный инструмент, то есть толковаться в соответствии с условиями сегодняшнего дня. Таким образом, вопросы анкеты составлены с учетом приведенных статей Хартии, которые толкуются применительно к возникшему на сегодняшний день вопросу о том, насколько местные власти Европы обеспечены материальными и финансовыми ресурсами для успешного осуществления своей деятельности. Вероятно, для российских граждан представляет интерес логика этого европейского вопросника и то, насколько соответствует отечественное правовое регулирование вопросов муниципальной собственности европейским принципам в этой области.

1. Общие правила, регулирующие вопросы муниципальной собственности. Виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности

Согласно ч.2 ст.8 и ч.2 ст.9 Конституции Российской федерации частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности признаются и защищаются равным образом. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом понятие государственной собственности охватывает как федеральную собственность, так и собственность субъектов федерации. Муниципальная собственность гарантируется как важный элемент экономической основы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции Российской федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст.132, ч.1). Органы государственной власти могут вмешиваться в дела местного самоуправления лишь в случаях, когда речь идет о нарушении прав населения и только в рамках предусмотренных законом процедур.

Формы муниципальной собственности

Хартия не дает никаких указаний по поводу возможных форм муниципальной собственности. В России действуют универсальные правила, относящиеся к вопросам приобретения и отчуждения вещных прав, праву собственности. Соответствующие нормы определены, прежде всего. Гражданским кодексом Рф (части первая, № 51-ФЗ от 30 ноября 1994г., вторая, № 14-ФЗ от 26 января 1996г. и третья, № 147-ФЗ от 26 ноября 2001г., с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996г., 24 октября 1997г., 8 июля, 17 декабря 1999г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002г., 10 января 2003г.). Применительно к государственной и муниципальной собственности действуют также некоторые нормы публичного права, например. Бюджетный кодекс (№ 145-ФЗ от 31 июля 1998г. с изм. и доп. от 31 декабря 1999г., 5 августа, 27 декабря 2000г., 8 августа, 30 деке бря 2001г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002г.), Закон о приватизации (№ 123-ФЗ от 27 июля 1997г.), Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (№ 161-ФЗ от 14 ноября 2002г.). В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект нового Закона об общих принципах местного самоуправления, но применительно к муниципальной собственности в нем не содержится принципиально новых положений.

Согласно закону, любое муниципальное образование имеет право располагать определенным имуществом. При этом оно самостоятельно и от своего имени вступает в гражданско-правовые отношения и несет ответственность по обязательствам, вытекающим из этих отношений. Конечно, правовое положение и компетенция муниципальных образований определяются публичным правом. Но, вступая в гражданско-правовые отношения в пределах своей компетенции, органы местного самоуправления руководствуются общими нормами гражданского права. Правда, когда речь идет о полномочиях, переданных органам местного самоуправления от органов государственной власти, им могут быть доны дополнительные инструкции относительно использования предоставленного для исполнения таких задач имущества. Заметим, что подобная ситуация наблюдается примерно в половине европейских государств, где также отсутствует особое регулирование вопросов государственной и муниципальной собственности. Но в интерпретации европейцев российская ситуация (как и в других странах, где нет специальных публично-правовых актов о государственной и муниципальной собственности) означает, что все формы собственности подлежат действию норм, применимых к частной. В то же время мы привычно относим муниципальную и государственную собственность к публичной, не смущаясь отсутствием особого регулирования.

 Видимо, ситуацию проясняет следующий вопрос анкеты - о категориях имущества, которым могут владеть муниципалитеты. В национальном законодательстве европейских стран (Россия здесь не исключение) не существует никаких специальных ограничений относительно того, каким имуществом могут владеть муниципалитеты. Зато мы получаем представление еще об одном разграничении имуществ, о котором не всегда задумываемся: муниципальные имущества, находящиеся как бы в общем владении (publicly owned assets) (дороги, площади, кладбища, библиотеки, пожарные команды и пр.) и находящиеся в частном владении (муниципальное жилье, арендуемые земля, леса, транспортные средства и т.д.). В нашем муниципальном (и гражданском) праве такие различия не проводятся. Считается, что все муниципальное имущество находится в публичном общем владении. Скажем, органы местного самоуправления не вправе учреждать или участвовать в обществах с ограниченной ответственностью (ст. 7 Закона об обществах с ограниченной ответственностью (№ 14-ФЗ от 8 февраля 1998г., с изм. и доп. от 11 июля и 31 декабря 1998г.; от 21 марта 2002г.).

У нас, как и во всей Европе, органы местного самоуправления могут владеть движимым и недвижимым имуществом. Нематериальные активы (денежные средства, имущественные права и пр.) относятся к движимым имуществом. Ст. 29 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" (№ 154-ФЗ от 28 августа 1995г.) включает в состав муниципальной собственности средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Так, законодательство относит к муниципальному имуществу ценные бумаги, которыми владеют органы местного самоуправления.

Конечно, в российском законодательстве существует перечень объектов, которые могут находиться только в государственной собственности (федеральной или субъектов федерации). Один из таких перечней содержит Постановление Верховного Совета Российской федерации № 3020-1 от 27 декабря 1991г. (с изм. и доп. от 23 мая 1992г., 27 января, 21 июля 1993г.) "О разграничении государственной собственности Российской федерации на федеральную государственную собственность, государственную собственность субъектов Российской федерации и муниципальную собственность". Например, полезные ископаемые континентального шельфа, территориальные воды, Государственная казна Российской федерации и т.п. могут находиться только в федеральной государственной собственности.

В соответствии с ч.1 ст.1 Гражданского кодекса "гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений". Права всех участников гражданских отношений получают равную защиту. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Российскому гражданскому праву не известна концепция юридического лица публичного права. Вместо этого глава 5 Гражданского кодекса провозглашает, что органы государственной власти и местного самоуправления, вступая в гражданские правоотношения, пользуются правами юридических лиц.

В настоящее время в законодательстве нет четких критериев разграничения объектов собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В принципе считается, что имущество должно принадлежать определенному уровню власти в соответствии с кругом задач, которые он должен решать. Тем не менее до сих пор некоторые виды объектов имущественных прав остаются преимущественно в государственной собственности (полезные ископаемые, леса, воды). В результате около трети российских муниципальных образований фактически не обладают муниципальной собственностью. В указе Верховного Совета РФ (№ 3020-1/1991г., в ред. 1993г.) были перечислены объекты недвижимости (в основном предприятия), которые должны быть отнесены к федеральной собственности, собственности субъектов федерации и муниципальной собственности. На основании этого указа составлялись перечни объектов. Окончательное отнесение объекта к муниципальной собственности происходило на основании акта государственной регистрации. Право муниципальной собственности на землю предусмотрено Земельным кодексом (№ 136-ФЗ от 25 октября 2001г.), Градостроительным кодексом (№ 73-ФЗ от 7 мая 1998г. с изм. и доп. от 30 декабря 2001г. и 10 января 2003г.), федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (№ 101-ФЗ от 24 июля 2002г.). Кроме того, особые указания об отнесении к категориям собственников особых категорий земель содержатся в более чем 15 федеральных законах, в том числе в Законе об обороне. Считается, что одной из причин затеянной сейчас реформы местного самоуправления стала настоятельная необходимость четко разграничить объекты собственности между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления в четком соответствии с полномочиями каждого уровня. По закону право пользоваться соответствующим имуществом может быть безвозмездно передано местным властям для того, чтобы обеспечить успешное исполнение переданных им государственных полномочий. 

II. Нормы, регулирующие порядок приобретения и распоряжения муниципальной собственностью

Вывод о том, что такое право косвенно подтверждено Европейской Хартией местного самоуправления, делается из уже приведенной ст. 3, которая интерпретируется в свете Преамбулы. В соответствии с этим ресурсы (в том числе материальные ресурсы) местных властей должны быть достаточными для обеспечения органам местного самоуправления возможности выполнять свои задачи. Это толкуется таким образом, что местные власти, естественно, имеют право приобретать имущества, которые тем самым становятся муниципальными.

Общие способы (формы) приобретения вещных прав определены Гражданским кодексом. Некоторые дополнительные способы могут быть указаны в других законах, в том числе в законах субъектов Российской федерации. К обычным способам относятся договор купли-продажи и другие договоры, наследование и прочее, к числу дополнительных - решение органа государственной власти (например, о муниципализации государственного имущества). Право муниципальной собственности может возникнуть и на других законных основаниях, например, в результате сбора местных налогов и сборов, поступающих в местный бюджет.

К основным способам приобретения муниципалитетами имущественных прав относятся:

Конституция провозглашает, что никто в России не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это положение распространяется и на муниципальную собственность. Принудительное отчуждение муниципального имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35, ч. 3). Изъятие имущества для государственных нужд может осуществляться только в случаях и в порядке, предусмотренном законом (например, ст. 49-51 Земельного кодекса). Если изъятие имущества последовало без согласия собственника, последний имеет право обжаловать решение органа государственной (или муниципальной) власти в суд. Точно так же может быть обжалован характер и размер компенсации.

Надо сказать, что в анкете вообще достаточно детально выясняется, как осуществляется изъятие, реквизиция муниципального имущества, имеют ли муниципальные образования преимущественное право выкупа каких-либо имуществ на своей территории и пр. По поводу последнего, собранной по России информации не так уж много (не потому, что мало, а потому, что никто специально не собирал), хотя ясно, что такое право существует, скажем, при продаже комнат в приватизированных коммунальных квартирах муниципального жилого фонда.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления совершают действия по управлению муниципальным имуществом, они не являются собственниками этого имущества. Эти органы только осуществляют правомочия собственника от лица жителей данного муниципального образования. Но в предусмотренных законом случаях права собственника должны осуществляться населением непосредственно. Кстати, именно в этом вопросе российское законодательство отстает от среднеевропейского, поскольку в большинстве европейских стран достаточно жестко предлагается выносить на референдум или хотя бы на заседание представительного органа вопросы, связанные с отчуждением сколько-нибудь значимого имущества, особенно того, что находится в публичном пользовании. В остальном же органы местного самоуправления наделены правом передавать имущество по договору во временное или постоянное пользование, сдавать его в аренду, заключать иные сделки. Кроме того, местные власти могут устанавливать особые правила использования земель на территории муниципального образования. Как правило, представительный орган местного самоуправления принимает Положение о муниципальном имуществе, где могут быть установлены особенности управления таким имуществом, которые, впрочем, не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству субъектов федерации.

Как уже говорилось раньше, муниципальной земли практически нет, поскольку ее муниципализация до сих пор не проведена. То же относится и к большинству полезных ископаемых. Кроме того, около 1/3 сельских муниципальных образований живут без бюджета (по утверждаемой органами государственной власти, как правило районного уровня смете). По существу, даже нехитрые стандарты Хартии не позволяют считать такие образования местным самоуправлением. Основное имущество российских муниципалитетов сейчас составляют здания, помещения и оборудование. Они поставлены на баланс различных муниципальных учреждений, предприятий или подразделений местной Администрации. Среди таких подразделений - комитет по управлению муниципальным имуществом, комитеты по образованию, культуре и пр.

Они осуществляют правомочия собственника вплоть до принятия решения об отчуждении имущества (согласие комитета по управлению муниципальным имуществом необходимо в любом случае). Все указанные подразделения Администрации, муниципальные учреждения и предприятия пользуются правами юридического лица, когда вступают в гражданские отношения. Муниципальное унитарное предприятие пользуется в отношении своего имущества правом хозяйственного ведения, то есть не может распоряжаться им без согласия собственника (который представлен органом местной власти). Если в процессе приватизации муниципального имущества создается акционерное общество (обязательно открытого типа), то вложенное в него муниципальное имущество перестает рассматриваться как муниципальное. К муниципальной собственности в этом случае относятся только акции.

К компетенции муниципальных властей в сфере управления муниципальным имуществом относятся:

Обычно в муниципальных уставах содержится положение, что любое решение о распоряжении муниципальным имуществом должно быть одобрено представительным органом. Однако такое правило следовало бы закрепить законодательно.

Муниципальное казенное имущество может быть заложено и передано кредиторам. Имущество, находящееся в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, может быть передано или отчуждено в пользу только кредиторов этого предприятия. Муниципальное имущество может быть реквизировано государством в указанных законом случаях.

Органы местного самоуправления имеют право создавать учреждения, предприятия, организации для ведения хозяйственной деятельности. В этом случае они определяют уставные цели, условия и порядок деятельности создаваемых ими структур, регулируют цены и тарифы на предоставляемые услуги или производимую продукцию, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей и заслушивают отчеты о деятельности таких структур. Органы местного самоуправления могут участвовать вместе с другими физическими и юридическими лицами в акционерных обществах открытого типа. 

III. Муниципальная собственность и становление демократии в Центральной и Восточной Европе; муниципальная собственность и глобализация

Само по себе наличие подобного вопроса подчеркивает политический оттенок проводимого независимыми экспертами мониторинга. Естественно, в отчетах из стран Восточной и Центральной Европы указано, что имущество местных властей рассматривалось в этот период как часть государственного. Местные Советы в СССР тоже только управляли государственным имуществом. Понятие муниципальной собственности появляется в законодательстве только в 1990 году.

В ходе демократических реформ в Российской Федерации объем муниципальной собственности постепенно увеличивался. Сейчас процесс передачи объектов собственности от органов государственной власти органам местного самоуправления будет, по-видимому, продолжаться (во всяком случае, применительно к земле, полезным ископаемым и пр.). С принятием нового федерального закона об общих принципах местного самоуправления возникнет вопрос об обратной передаче государству некоторых социальных объектов и о перераспределении объектов собственности между поселениями и муниципальными районами.

Сейчас продолжает достаточно активно применяться Закон о приватизации (1997г.). Наблюдается тенденция (особенно в городах) приватизации объектов муниципальной собственности, содержание которых городу невыгодно по экономическим соображениям. Существует также незаконная практика передачи экономически обременительных социальных объектов (тех, которые нельзя приватизировать по закону) в оперативное управление местным акционерным обществам открытого типа.

Вопрос о глобализации остался загадкой для большинства экспертов. Внятных ответов не поступило. Применительно к России можно сказать, что иностранные компании допускались к приватизационным аукционам и инвестиционным конкурсам на местах (Тиги Кнауф, Нестле и пр). 

IV. Нормы, регулирующие порядок управления муниципальным имуществом

Вывод о праве органов местного самоуправления действовать самостоятельно в этой сфере снова делается путем расширительного толкования 3-й и 4-й статей Хартии. В России все правомочия собственника в отношении муниципального имущества органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно. В каждом муниципальном образовании принимается Положение о муниципальном имуществе. Соответствующие решения уполномочены принимать некоторые органы местного самоуправления, включая главу местной Администрации, комитет по управлению имуществом, муниципальный представительный орган. В обсуждаемом сейчас проекте нового федерального закона об общих принципах предполагается проведение публичных слушаний в случае, если речь идет о финансовых ресурсах или иных представляющих большое значение объектах муниципальной собственности.

Органы государственной власти не могут непосредственно принимать участие в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Но эти органы наделены полномочиями по надзору за законностью осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в этой сфере. Все эти положения содержатся в законодательстве большинства европейских стран и вытекают, как мы видим, из ст. 8 Хартии. Исключение составляют случаи, когда органы местного самоуправления принимают решение о приватизации некоторых объектов большого историко-культурного или социального значения. Здесь требуется утверждение органов государственной власти. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за использованием муниципалитетами имуществ, переданных вместе с отдельными государственными полномочиями. Реквизиция имущества или принудительное отчуждение имущественных прав органов местного самоуправления могут осуществляться в случае чрезвычайных ситуаций в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства.

Внутри муниципального образования основной формой надзора за надлежащим использованием муниципального имущества является регулярный отчет каждого муниципального органа, создаваемых органами местного самоуправления структур, которые управляют имуществом. Этот отчет направляется примерно раз в четыре месяца местной Администрации или представительному органу. Руководители унитарных муниципальных предприятий регулярно отчитываются перед комитетом по управлению имуществом или представительным органом (как определено в уставе). При муниципальном совете должна создаваться ревизионная комиссия. В случае необходимости приглашается внешний аудит.

Уполномоченный орган государственного надзора может осуществлять финансовый контроль за органами местного самоуправления, если им передано государственное имущество или финансовые ресурсы (субсидии) из государственного бюджета для исполнения отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти субъектов Российской федерации могут осуществлять надзор за законностью и целесообразностью использования переданного государственного имущества только в случаях и в пределах, предусмотренных законом. При выявлении нарушений соответствующие документы направляются в прокуратуру и в уполномоченный орган государственного надзора. В случае подтверждения нарушений дело передается в суд.

Вся информация о муниципальном имуществе должна быть открытой. Объявления об аукционах и конкурсах должны публиковаться в местной и региональной печати. Неофициальное толкование этой позиции основано на ряде положений Преамбулы, в частности, что "местные власти являются одной из главных основ демократического режима". Подчеркивая тесную связь между демократией и местным самоуправлением, эксперты обращают внимание на то, что демократический режим предполагает свободу информации, прозрачность и открытость решения дел, касающихся интересов общества. Недостаточная открытость в этом вопросе - предмет постоянной критики в адрес наших местных властей. Но это уже не столько вопрос законодательства, сколько правоприменения.

Еще один вопрос анкеты связан со ст. 11 Хартии, посвященной юридической защите местного самоуправления. При толковании основное внимание уделено тому, что Хартия дает самую общую формулировку, никак не связывая национальные законодательства предложениями о характере судов или иных государственных органов, которые должны обеспечить защиту прав и интересов местного самоуправления, в том числе и имущественных. В России, как известно, не существует особых административных судов. Арбитражные суды рассматривают споры органов местного самоуправления с юридическими лицами. Если речь идет о физических лицах, дела слушаются в судах общей юрисдикции. Наконец, Конституционный Суд принимает к рассмотрению жалобы органов местного самоуправления на акты органов государственной власти.

Здесь, правда, практика представляет малоутешительную картину. Особенно это касается сферы переданных местному самоуправлению отдельных государственных полномочий. Конституционное положение (ст. 132.2) гласит, что такие полномочия могут быть переданы только вместе с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако практика идет по пути нарушения указанного принципа (неполное обеспечение ресурсами или вообще отсутствие такого обеспечения). Это отнюдь не освобождает органы местного самоуправления от исполнения соответствующих обязанностей перед населением. Такая ситуация ведет к росту дефицита местных бюджетов. Правда, такое явление никоим образом не составляет нашей отечественной специфики, поскольку более или менее распространено по всей Европе (прежде всего в бывших советских республиках и странах Восточной и Центральной Европы).

Итак, заявив в качестве цели мониторинг национального законодательства по отдельным сферам местного самоуправления, эксперты неизбежно сталкиваются с некоторыми трудностями. Первая - отсутствие в Хартии каких бы то ни было деталей и необходимость использования расширительного толкования, исходя из сегодняшних представлений. Такое толкование - вещь очень субъективная, хотя, конечно, вопросники обсуждаются экспертами, да и затем мнение экспертов носит лишь характер консультации для Рабочей группы и Конгресса. Вторая проблема - неизбежно общая формулировка вопросов, которые, строго говоря, должны касаться вопросов законодательства и не могут предусмотреть все разнообразие правоприменения, правонарушения и правонесоблюдения в разных странах. В результате - адекватность картины, представленной в национальных докладах, в большей степени зависит от готовности эксперта по собственной инициативе, без непосредственных к тому оснований "выносить сор из избы".

 1  До этого существовала Постоянная Конференция местных и региональных властей.

2  В одном из тезисов Преамбулы утверждается, что защита и укрепление местного самоуправления важны для укрепления в Европе принципов демократии и децентрализации власти. Это "влечет за собой наличие местных властей, обеспеченных демократически созданными органами для принятия решений и владеющих широкой степенью автономии в отношении их ответственности, путей и средств выполнения этой ответственности и ресурсов, необходимых для ее осуществления". См.: Европейская Хартия местного самоуправления. // Ведомости Моссовета. 1991. №3.

3  Перечень таких объектов должен быть в каждом муниципальном образовании.