2002, № 4

Ярослав ЕЩЕНКО

Регионализация: меняющаяся архитектура страны

С начала 1990-х годов Россия переживает нарастающий процесс регионализации социокультурного, экономического и административно-политического пространства страны. На базе гомогенного государственно-правового пространства, заданного в эпоху существования СССР и экономически обусловленного стратегией планирования в области размещения и развития производительных сил, возникли восемьдесят девять субъектов Российской Федерации, получивших в свое ведение значительную часть экономического потенциала некогда монолитного государства. На протяжении десятилетий регионы являлись частями единого народнохозяйственного комплекса, и их экономические зоны, как правило, совпадали с государственно-административными границами. Регионы советского государства не только не вступали в прямую экономическую конкуренцию между собой, но и являлись, ввиду своей народнохозяйственной специализации, взаимодополняющими звеньями единых технологических цепочек. Главными принципами государственной политики в региональной сфере являлись комплексность социально-экономического развития и выравнивание его уровня в различных регионах.

Однако такая политика советского руководства не дала ожидаемых результатов. В наши дни проблема региональной социально-экономической асимметрии Российской Федерации остается одной из сложнейших макроэкономических проблем. Выравнивание уровня социально-экономического развития регионов по ряду основных экономических показателей все чаще признается центральной проблемой российского федерализма¹ и по-прежнему является важнейшей внутриполитической задачей на десятилетия вперед. Современная Россия представляет собой государство, уникальное по своей пространственной протяженности и степени региональной мозаичности. Для Российской Федерации характерны беспрецедентные контрасты между ее субъектами, имеющими по Конституции равный статус:

Пять регионов Федерации обладают 74 % запасов минерального топлива, а ряд субъектов Федерации (Тува, Калмыкия, Алтай) остались на доиндустриальной стадии социально-экономического развития.²

Среди причин столь невиданной контрастности - созданное советским руководством государственно-территориальное устройство России, основанное одновременно на двух взаимно конфликтующих принципах - административно-территориальном и национально-государственном. Это привело к резкой дифференциации размеров территории субъектов Федерации, численности их населения, и во многом способствовало консервации традиционного экономического уклада в национальных регионах.

В политическом отношении несомненным позитивным следствием прошедшей в 1990-х годах регионализации России стало то, что ее субъекты получили опыт самостоятельного выживания и существования в условиях рынка. Политико-административная регионализация страны породила волну новых социальных проектов, новых управленческих практик. Восемьдесят девять регионов нынешней Российской Федерации - это восемьдесят девять моделей политического и экономического развития страны. В процессе так называемой “юрисдикционной интеграции” на просторах России выделились совпавшие с границами субъектов Федерации автономные зоны строительства. При этом органы власти субъектов Федерации стянули на себя экономический, социальный и политический капитал, что позволило им в границах зоны своей юрисдикции создать своеобразные административно-интегрированные сообщества.

Однако разительная социально-экономическая асимметрия российских регионов делает большинство из них по ряду направлений неконкурентоспособными. В эпоху глобализации в мире, совершающем переход от индустриальной экономики к постиндустриальной, от административной интеграции к экономико-культурной, четко обозначились пределы роста регионов РФ. Началось свертывание пространства “административных” российских регионов.

Создание в 2000 году федеральных округов стало первой за последнее столетие попыткой задать некую политико-административную целостность семи внутрироссийским пространствам на основе не только военной организации (военные округа МО РФ), хозяйственной платформы и специфики геоэкономических интересов (ассоциации "Северо-Запад", "Черноземье", "Сибирское соглашение" и др.), но и государственно-административной общности охваченных округами территорий. Учреждение федеральных округов - лишь первая стадия задуманного в Москве двухэтапного реформирования территориально-государственного устройства,³ предусматривающего в дальнейшем перекройку страны на 20 - 28 губерний. Причем нынешние области, края и республики сохранятся в виде управленческих подрайонов под руководством вице-губернаторов, а число федеральных округов после укрупнения регионов будет сокращено до пяти. Реализовать такую реформу - значит рассматривать Россию в ранее никогда не существовавшем масштабе. Являющаяся весьма своеобразным ответом федерального центра на нарастающую мировую глобализацию, эта инновация претендует на системный характер, на новую пространственную организацию и повышение конкурентоспособности Российской Федерации и ее субъектов, на то, что новоиспеченные федеральные округа смогут направить новые экономические, технологические, социальные процессы регионов в интеграционное русло. Однако остается странным, что творцы реформы до сих пор не позаботились о том, чтобы создание семи федеральных округов было конституционно оформлено. Они лишь ссылаются на ст. 71 Конституции РФ, которая, как полагают, дает высшим федеральным органам право временно, без внесения поправок в Основной Закон, формировать некие территориальные объединения субъектов Федерации⁴.

Протекающие сегодня в мире процессы глобализации формируют новый международный контекст существования России, и, следовательно, ее регионов. С размыванием границ и резким усилением интенсивности товарных, технологических, финансовых, интеллектуальных и трудовых потоков резко меняется среда функционирования и конкурентоспособность регионов как социально-экономических структур. Смогут ли федеральные округа, а впоследствии и укрупненные регионы России стать эффективным инструментом выравнивания региональной асимметрии в тех направлениях, где такое выравнивание необходимо, концентрируя свое внимание на экономических аспектах развития образующих их республик, краев, областей и автономных округов? Ведь не секрет, что на данном этапе экономические последствия учреждения федеральных округов плачевны: с тотальной концентрацией финансовых ресурсов в центрах округов регионы шаг за шагом лишаются последних инструментов улучшения социально-экономического положения, ответственность за состояние которого с них, тем не менее, никто не снимал.

Для нынешней регионализации в России характерен переход от вертикального типа связей (центр - регионы) к горизонтальному (регионы как партнеры друг друга и партнеры центра) как на политическом, так и на экономическом пространстве.⁵

Не подлежит сомнению, что, помимо политического, у новой регионализации есть и экономический аспект. Перемещение капитала за пределы конституционно оформленных “административных” регионов, вынесение центров управления производственными комплексами регионов за их границы, возникновение центров управления потоками собственности, финансов и товаров вне зоны юрисдикции органов власти субъектов Российской Федерации ведут к регионализации экономического плана - образованию “экономических регионов”. Старые и новые регионы различаются по способам пространственной организации. При этом очевидно, что географическая локализация "экономических" регионов перестает совпадать с прежним государственно-административным делением страны. Часто это вызвано технологическими причинами. Месторасположение основных фондов и производственных мощностей постепенно теряет свою важность. Суммарный результат процессов глобализации и информатизации состоит в том, что секторы производства и управления производством становятся все менее привязанными друг к другу. Они настолько независимы, что могут разделиться географически без ощутимых экономических потерь. Экономические границы больше не соответствуют административным. Так, Московский экономический регион не совпадает с государственно-административными границами города и не находится в юрисдикции органов власти Москвы как субъекта Федерации. Периферия "экономических" регионов в виде отдельных "островов" может быть рассыпана по всей территории России.⁶

С точки зрения уже ставшей традиционной экономической ориентации, в настоящее время на территории страны можно условно выделить 7 основных зон. Первые четыре зоны наиболее разносторонне экономически развиты, концентрируют в своих пределах высокотехнологичные отрасли обрабатывающей промышленности и основную массу населения и трудовых ресурсов России:

1. Промышленный Центр и

2. Промышленный Северо-Запад европейской части.

3. Промышленно-ресурсный Урал.

4. Промышленно-аграрное Поволжье.

Три следующие зоны в территориальном разделении труда играют дополняющую роль к основному экономическому ядру:

5. Аграрно-промышленный Юг европейской части.

6. Ресурсно-промышленный Север европейской части.

7. Ресурсно-промышленная Сибирь.

Наконец, Дальний Восток некоторые исследователи считают ресурсной экономически отсталой периферией.

Как видно, такая классификация экономических зон в значительной степени совпадает с современным делением страны на федеральные округа, что само по себе может радовать сторонников нынешней территориальной реформы. Однако следует отметить, что внутри этих зон, а, значит, и внутри федеральных округов наблюдаются существенные различия. Так, в Северо-Западном федеральном округе выделяют четыре сектора, требующих особого типа управления и имеющих свои инфраструктурные особенности. Индустриальные территории (Ленинградская, Новгородская, Псковская и Вологодская области) отличаются наибольшей плотностью экономической активности населения наряду со скудностью полезных ископаемых. Сырьевые провинции Северо-Запада (Республики Коми и Карелия, Мурманская и Архангельская области) расположены по преимуществу в неблагоприятной для жизни людей климатической зоне и очень привлекательны своими значительными запасами сырья. Третий сектор в экономическом пространстве СЗФО - Калининградский эксклав. К его характерным чертам относят затянувшуюся стагнацию и нарастающую регерманизацию территории. Наконец, четвертым сектором в пространстве Северо-Запада выступает Санкт-Петербург - столица эпохи Империи, второй по численности населения и по экономическому потенциалу город России.⁷

Подобного рода фрагментация присуща всем федеральным округам России. Более того, система федеральных округов не изжила разительную социально-экономическую асимметрию, которая сохранится и при задуманном учреждении 20 или 28 новых губерний. Ведь сами авторы проекта реформы признают, что разница по численности населения составит порядка 10 раз, диапазон объема валового регионального продукта - 14 раз, расхождение по объему ВРП на душу населения - 9,3 раза. Уже сейчас федеральные округа существенно разнятся между собой по основным экономическим показателям, не совпадая с контурами новой экономической регионализации.

Трудно сказать, удастся ли в ближайшем будущем увязать политическую (создание и развитие системы федеральных округов, укрупнение субъектов Федерации) и экономическую (появление новых "экономических" регионов) регионализацию России. Однако очевидна необходимость двигаться именно в этом направлении. Ведь в настоящее время "административные" и "экономические" регионы существуют и развиваются параллельно, конкурируя между собой за право управлять природными и трудовыми ресурсами, соперничая в определении направлений развития общества. Проводимая сейчас территориальная реформа не решит, если не усугубит, этой проблемы. И если такая тенденция сохранится, процесс новой экономической регионализации станет в ближайшие годы основным источником социальных противоречий и конфликтов в России. Причем многие из этих противоречий и конфликтов будут новыми для страны и предъявят серьезный вызов системе государственного управления, не рассчитанного на разрешение противоречий подобного рода.

1. Полищук Л.И. Российский федерализм и экономическое неравенство// Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания. - М.:1998, с.143 - 145

2. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Сущность и цели выравнивания уровней социально-экономического развития регионов России// Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания. - М.:1998, с. 22-30.

3. Кистанов В.В. Достаточно 20 - 28 губерний// Российская Федерация сегодня, 20/2002, с. 48

4. Там же, с. 50

5. Костюков А.В. Политическое управление и политический режим в современной России: исследование теоретических проблем в региональном контексте// Управленческое консультирование, 1/2002, с. 35-46

6. На пороге новой регионализации России. Доклад ЦСИ ПФО.- Н. Новгород, 2001. - 123 с.

7. Доктрина развития Северо-Запада России. - СПб, 2001. - 36 с.