2002, № 4

Георгий БЕРНАЦКИЙ

Проблема реформирования предметов ведения субъектов Российской Федерации в области межбюджетных  отношений

В настоящее время серьезной критике со стороны ученых и практических работников подвергаются многие положения Бюджетного кодекса РФ, который не внес ничего принципиально нового в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления по сравнению с федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

Анализ Бюджетного кодекса РФ убеждает, что этот важнейший и, пожалуй, главный финансовый акт в области межбюджетных отношений зачастую «забывает» о бюджетах органов местного самоуправления, а если и вспоминает, то с позиции приоритета центральных органов над муниципальными. Так, в Бюджетном Кодексе РФ отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований, что не содействует обеспечению реальной самостоятельности  муниципальных образований. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не только не обеспечивает подлинной самостоятельности местного самоуправления, но и создает определенные препятствия для ее реального обеспечения, хотя этот принцип весьма часто декларируется в Кодексе (к примеру, части 2 и 3 ст. 31 БК РФ). Таким образом, действующий Бюджетный Кодекс нуждается в серьезной переработке, чтобы провозглашенные в нем принципы были обеспечены точными и ясными механизмами их реализации.

Помимо этого, принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово - бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, причем бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов Российской Федерации определять свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово - бюджетных полномочий.

В целом для регионов России при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам характерна большая, по сравнению с городами, зависимость от поступлений из вышестоящих бюджетов сельских территорий, а также примерно равное соотношение в структуре доходов сумм дотаций  и субвенций и взаимозачетов (финансовая помощь неформализованного вида).

Рассматривая Фонды финансовой поддержки городов и районов, автор считает, что они стали появляться в субъектах Федерации вслед за возникновением Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), однако единого правового регулирования данных фондов не существует, а распределение средств подобных фондов преследует разные, подчас неконструктивные  цели.

Нормативная база бюджетной системы субъектов Федерации должна включать не только законы о местном самоуправлении, административно-территориальном делении, бюджетном устройстве и бюджетном процессе, бюджетной и налоговой системе, бюджете на соответствующий год, внебюджетных фондах, но и акты об отдельных фондах и бюджетном выравнивании. Такая система законов ни в одном субъекте РФ до конца не создана  (как правило, имеются лишь ее отдельные фрагменты разной степени проработанности). Кроме того, в субъектах Федерации никак не решен вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами. Продолжается увеличение удельного веса средств бюджетного регулирования, влекущее за собой усиление зависимости местных бюджетов.

Возможным выходом из данной ситуации является не только создание Федеральной системы мониторинга местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Федерации (в соответствие с «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации»), но и присвоение субъектам России и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, используемыми, в частности, при предоставлении  займов российскими и международными финансовыми организациями в целях обеспечения их эффективности.

1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 3506.

2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.