2002, № 3

Ульрих ЗОНДЕРМАНН

Этические стандарты в системе государственной службы как составная часть понятия "надлежащего управления"

Проблема этики в сфере государственного управления приобретает все большую важность. Данный вопрос может показаться преимущественно теоретическим или даже техническим, однако деятельность и поведение государственных служащих серьезно влияют на политическую, социальную и экономическую ситуацию в стране. Этические стандарты регулируют вопросы,  имеющие серьезные последствия в случае возможности коррупции или конфликта интересов. Поэтому, с точки зрения надлежащего управления, вопрос об этических нормах является существенным.

Понятие надлежащего управления обычно включает в себя обширный спектр составляющих элементов, таких как соблюдение социальной справедливости, эффективность, участие граждан в жизни государства, принятие во внимание их интересов, принцип главенства закона и отсутствие дискриминации меньшинств.

Выступая на заседании Генеральной Ассамблеи ООН в 1998 году, Кофи Аннан следующим образом охарактеризовал важность надлежащего управления: «В долгосрочной перспективе здоровая экономика зависит от здоровой политики  политики надлежащего управления, социальной справедливости и главенства закона». Странам, не принимающим в расчет эти основные требования, он предсказывает серьезные трудности в экономической и политической сфере.

В России надлежащее управление и принцип главенства закона являются хорошо известными политическими концепциями. Однако высказываются мнения о том, что эти ценности нелегко увязать с российскими традициями, они могут быть хороши для Запада, но не совсем приемлемы для России ввиду политических и экономических проблем, с которыми она сталкивается. Это пример классического довода против начала любых нововведений. Традиции могут меняться, и это уже происходило в прошлом. Тенденция к осознанию необходимости надлежащего управления  возможно, глобальное, а не чисто "западное» явление". Именно поэтому выше был упомянут Кофи Аннан. Вместе с тем не следует совершать ошибку, легкомысленно перенося механизмы и институты современных демократий с хорошо работающей правовой системой в страны, где гражданское общество только зарождается. С другой стороны, не следует игнорировать тот факт, что современные, промышленно развитые государства черпают свою силу из соблюдения принципов главенства закона и надлежащего управления. Благосостояние, свобода и защищенность неотделимы друг от друга.

Для обеспечения свободы и благосостояния населения необходимо рассмотреть вопрос о том, как реализовать на практике надлежащее управление в современной политической жизни. Для органов государственного управления важными представляются следующие ключевые обязанности:

Для всех указанных ключевых направлений этические стандарты представляются чрезвычайно важными. Эти стандарты имеют решающее значение с точки зрения качества услуг, предоставляемых государственными учреждениями. Это также означает, что они влияют на эффективность государственного управления и на отношения с общественностью на всех уровнях. Кроме того, следует рассмотреть вопрос об отношениях органов управления с неправительственными организациями, и риске возможного конфликта интересов. В целом это означает, что существует необходимость в компетентной администрации, работающей в соответствии с нормами надлежащего административного поведения.

В российских органах управления уже начата реализация определенной программы реформ. В центре внимания реформ будет все больше находиться исполнительная, а не законодательная власть. В этой связи особую важность приобретает реализация административными органами управления большого количества новых нормативов. Это отсылает нас к высказыванию Макса Вебера: "На ежедневной основе правительство управляет через свой административный аппарат»".

В этой связи на данном этапе административные институты России являются ключевыми элементами модернизации в стране. Перед ними стоит сложная задача поддержки и стабилизации программ преобразований, принятых Государственной Думой.

Но как достичь этого "надлежащего управления?»" Можно упростить административные процедуры и стимулировать развитие личной подотчетности. В дополнение к этому, стандарты поведения следует отражать в юридических документах не только в качестве правил для персонала, но и для информирования общественности.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) приняла следующие ключевые принципы для составления Этического кодекса:

1. Этические стандарты для государственной службы должны быть понятными.

2. Этические стандарты должны быть отражены в правовых документах.

3. Государственный служащий иметь доступ для ознакомления с этическими правилами.

4. Государственные служащие должны знать свои права, обязанности и ответственность в случае возможного нарушения.

5. Политическая приверженность этике должна подкреплять этичное поведение государственных служащих.

6. Процесс принятия решений должен быть прозрачным и открытым.

7. Должны существовать четкие правила по взаимодействию государственного и частного сектора.

8. Условия прохождения государственной службы и кадровая политика должны способствовать этичному поведению.

9. В системе государственной службы должны существовать адекватные механизмы подотчетности.

10. Для случаев ненадлежащего поведения должны быть предусмотрены соответствующие процедуры и санкции.

Эти принципы включают в себя различные подходы. С одной стороны, они определяют ориентацию самого персонала, с другой, - говорят общественности о том, что она вправе ожидать от "надлежащего госуправления»". Чтобы их можно было успешно внедрить, необходимо право на опротестование действий чиновников. Это создаст давление на административные органы. С другой стороны, требуются четко определенные санкции для борьбы с ненадлежащим административным поведением.

Необходимо также ясное понимание того, что правовая структура, будь то закон, например, Этический кодекс, или внутренние инструкции, предписывающие соответствующее поведение, создают лишь рамочные условия. Кодекс дает практические средства для реализации принципа надлежащего управления в ежедневной работе. Он полезен для персонала и способствует пониманию общественностью работы органов управления, а также высокой оценке общественностью администрации, ставящей перед собой цель надлежащего обслуживания населения.

Кроме того, этические стандарты должны быть приняты обществом, включая и персонал. Поэтому руководители должны демонстрировать и поощрять этичное поведение. Кроме того, этичное поведение должно поощряться применяемой политикой руководства, процедурами и практиками.

Нельзя недооценить значение успеха, который может принести политика надлежащего управления путем содействие внедрению этических норм, для дальнейшей консолидации процесса модернизации государственной службы и его влияния на рост благосостояния в России.

В этой связи весьма важным представляется принятие Государственной Думой в первом чтении проекта закона о кодексе поведения государственных служащих, а также разработка подобного акта на региональном уровне в Новгородской области.