2002, № 3

Аркадий ГОРБУНОВ,  Леонид КИМ,  Елена СОЛДАТОВА

Финансовые проблемы несбалансированности федеративных интересов  

Важным моментом реформирования межбюджетных отношений и субфедеральных финансов является создание правовой среды, которая способствует повышению бюджетной ответственности органов власти всех уровней, создает стимулы для производства общественных благ при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики.

Термин "бюджетный федерализм»" является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства и не имеет отношения к государственному политическому устройству. Формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

1.  Разграничении бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;

2. Наделении каждого уровня источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;

3. Применении на основе объективных критериев  механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

На практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами различного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, отвечающие принципу эффективности, отвечает теория бюджетного федерализма. Данный термин применяется и в отношении стран, федерациями не являющихся. Федерализм в этом случае подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий, бюджетный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма.

Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и иных факторов. 

Исследование механизма реализации интересов субъектов бюджетного устройства РФ и противоречий возникающих между ними, невозможно без учета регионального фактора. Очевидными "субъектами децентрализации»" являются органы государственной власти субъектов РФ. Бюджетно-налоговую децентрализацию следует понимать как регламентируемую форму параллельной реализации единых правил построения внутригосударственных бюджетных и налоговых подсистем (региональных и муниципальных) и организационного рассредоточения отдельных технологических стадий бюджетного процесса (например, обособления казначейского исполнения бюджета) и процесса налогового по различным уровням государственно-территориального устройства1.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и существенно снижает эффективность бюджетно-налоговой децентрализации, и как следствие специфика "российского перекоса»" в соотношении регионов-"доноров»" и регионов-"реципиентов»". Данный дисбаланс, наложившийся на реальность российского федерализма, в значительной степени   предопределил специфику принятой модели "бюджетного федерализма»", ее несовершенства и попытки реформирования.

В развитие конституционного принципа разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов Бюджетный кодекс (ст. 84-87) выделяет области исключительной расходной компетенции каждого их трех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местных бюджетов), а также расходы совместного ведения. При этом разграничение расходной компетенции, закрепленное в Бюджетном кодексе, как сложившееся на практике, не совпадает с тем разграничением, которое установлено в Конституции2.   

Для бюджетного устройства РФ как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, неодинаковых по площади территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей функции национального бюджета. Одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов центр имеет возможность оказывать воздействие на региональную экономическую политику с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам.  

Устойчиво сохранялись значительные различия между субъектами Федерации по реализуемой ими бюджетной политики. Данную ситуация возможно проанализировать на основе выделения наиболее характерных индикаторов, которыми могут являться:

На протяжении 1995-2001 годов для второго из перечисленных показателей отношения его максимальных и минимальных значений по отдельным регионам составляли не менее 2,5, для первого - 15-20, для третьего - исчислялись сотнями раз.

Отсутствие четкой системы разделения расходных полномочий и функций между властями разных уровней, перегруженность региональных и особенно местных бюджетов финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей, не стимулирует процессы оптимизации бюджетных расходов. Низкая налоговая самостоятельность, зависимость от отчислений федеральных налогов уменьшают ответственность региональных и местных властей за состояние бюджетной сферы и экономики региона.   

Развитие бюджетного федерализма зависит не только от экономических, но и от политических условий. Принципиальное значение имеет становление подлинно демократических институтов власти, преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.

Необходимость централизации государственных финансовых ресурсов в рамках федерального казначейства обусловлена нарастанием кризисных явлений в экономике страны и ухудшением состояния федерального бюджета, вызванного, с одной стороны, отсутствием реальных возможностей существенного роста бюджетных поступлений, с другой, - невозможностью обеспечить качественное сокращение государственных расходов3.

Как показывает практика фактическое преобладание неформальных методов принятия решений в бюджетной сфере и определяющая роль неофициально исторически сложившихся отношений между финансовыми органами различного уровня в значительной степени обусловливают затяжной и глубокий кризис поразивших государственный сектор страны проблем.

Многообразие проблем российской бюджетной системы, может быть сведено в двум институциональным проблемам:

Основным механизмом осуществления реформы должно стать проведение реального разграничения полномочий и ответственности как в определении доходных источников бюджетов, так и в расходовании бюджетных средств.

Попытки федерального центра вынужденно консолидировать часть общественных ресурсов, поступивших от всех субъектов децентрализации, и перераспределении этих средств как мер выравнивания редко когда приводили к усилению ресурсного потенциала регионов - "субъектов децентрализации»", и как следствие не результативность политики централизованного выравнивания приводит к снижению общей эффективности функционирования системы, искусственно устраняя внутрисистемную соревновательность.

Анализ показывает, что функциональная модель организации региональных  органов власти определяет не только общую схему межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации: от выбора модели зависят основные параметры межбюджетных отношений - распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, перспектива формирования бюджета развития, потребности в распределении финансовой помощи. Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня. Внедрение основных элементов методики межбюджетного регулирования необходимо осуществлять в следующей последовательности: разграничение расходных полномочий и доходов между региональным и местным уровнем; закрепление на долгосрочной основе единых нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми или почти всеми муниципальными образованиями; целевое финансирование переданных полномочий (мандатов) через субвенции; нормализация процесса распределения финансовой помощи, т.е. установление четкой последовательности этапов принятия решений и использование единой методики расчета трансфертов, закрепленной региональным законодательством.

Одна из основных функций бюджета органов власти субъектов Федерации заключается в перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных муниципалитетов в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью. С помощью установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на федеральном уровне невозможно решить проблему формирования стабильной доходной базы. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов и выделения дотаций из региональных бюджетов.

В рамках отдельного региона не имеет значения избранный способ межбюджетного выравнивания - дифференцирование ставок отчислений поступлений регулирующих налогов или финансирование путем выделения дотаций либо трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Основными критериями для оценки того или иного способа выравнивания должны являться прозрачность и единообразие для всех муниципальных образований региона, причем основные принципы схем выравнивания и модельные методики должны быть согласованы во взаимодействии регионального и федерального уровней.

Ключевым вопросом при закреплении в федеральном законодательстве подобной схемы финансирования потребностей муниципальных образований является определение расходных потребностей муниципалитетов, а также их доходного потенциала.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр4.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач5.

В процессе реализации реформы межбюджетных отношений (1998-1999 гг.) полученные результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям:

Разграничение расходных полномочий между уровнями власти  первоочередная задача государственного регулирования. В процессе перераспределения расходных полномочий между Федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты. "Нефинансируемые федеральные мандаты»" - предоставление льгот отдельным категориям граждан без определения источника их финансирования на федеральном уровне увеличивает дисбаланс бюджетных расходов. Для преодоления существующих диспропорций в уровне предоставления бюджетных услуг, их территориального различия, необходимо применить систему бюджетного регулирования, построенную на принципах сбалансированности доходных источников и расходных полномочий.

1 См.:  Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации //Российский экономический журнал, №7,2002 ; Большаков С.Н. К вопросу о регулировании регионального экономического развития// Управленческое консультирование, №2,2002;

2 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами:опыт, проблемы, перспективы.-М.: «Дело», 2002, С. 85-96

3 Шаповалов А.А. Совершенствование механизма взаимодействия экономических интересов субъектов  системы  бюджетного  устройства  новой  России.  Автореферат  на  к.э.н.,  Тамбов,  2000. с.16

4 См.: Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005г.//Собрание законодательства РФ, №34, 20.08.01г.

5 См.: Доклад Министерства финансов Российской Федерации о реформировании межбюджетных отношений.- М.,МинФин РФ, 2001г., с.5