2002, № 3

Сергей МОРОЗОВ

Лоббирование как явление в политическом процессе

Лоббизм - распространенное явление в политическом управлении в странах с демократической политической системой. Лоббизм происходит от слова lobby - вестибюль, приемная, холл, коридор (ср. сочетание lobby division - коридор, в который члены британского парламента выходят при голосовании). В британских документах это слово зафиксировано в 1553 году. С 1640 года слово "лобби"” в политическом лексиконе британских парламентариев обозначает коридоры, прилегающие к залу заседаний Палаты общин, где депутаты Палаты общин встречались со своими избирателями. Во втором значении lobby является глагольной формой, обозначающей "обрабатывать членов парламента, конгресса" (ср. lobby to among the convention delegates  вести агитацию среди делегатов съезда).

Политический оттенок слово "лоббизм" приобрело в 1864 году в США, когда им начали обозначать привлечение голосов конгрессменов в обмен на денежное вознаграждение или эквивалентные услуги. Постепенно лоббизм превратился в важный элемент политического и государственного управления в качестве механизма воздействия на процесс принятия политических и административных решений,  процессы законотворчества на различных уровнях. 

В политологии лоббизм как явление политического управления был описан еще Платоном. Впоследствии Т.Гоббс, Ж.-Ж.Руссо обращали внимание на воздействие на процесс принятия политических решений частных интересов и склонны были рассматривать это явление в негативном аспекте. Сходные позиции отстаивал позднее и президент США В.Вильсон, полагавший, что правительство США является "приемным дитем особых интересов".

Впервые в политологии проблему лоббизма рассмотрел американский политолог А.Бентли, написавший работу под названием "Процесс правления. Изучение общественных давлений" (1908). Он во многом предвосхитил подход Й.Шумпетера, который полагал, что существенной чертой демократии является конкуренция политических элит. А.Бентли справедливо считал, что общественное согласие в государственном управлении достигается с помощью посредничества групп и групповых представителей, выделяемых конкурирующими элитами.

В мажоритарной демократии, как правило, выделяется достаточно широкий спектр групп политических интересов  от традиционно ориентированных и генетически связанных с архаическими основаниями политических традиций, уходящих корнями в начальные стадии эволюции представительной демократии, до продвинутых добровольных организаций, созданных для целенаправленной защиты интересов общественных интересов. На это обстоятельство, анализируя развитие демократии в социетальном обществе, обратили внимание Д.Труман, выделявший "политические группы интересов", его мнение разделяли Э.Латам в работе "Групповые основы политики" (вышедшей в начале 1950-х гг.)    и Т.Парсонс в работе "Система современных обществ" (Parsons T. The system of modern societie. Prentice-Hall,1971). Это понимание лоббистских структур соотносится с классификацией профессора политической социологии Сорбонны Мориса Дюверже, автора известной книги "Партийная политика и группы давления" (Duverger M. Party Politics and Pressure Groups. New York, 1972), считавшего возможным выделять "традиционные" или "общинные" группы репрезентации политических интересов, "группы по обычаю", "группы защиты", "группы поддержки" и "ассоциативные" группы репрезентации политических интересов, под которыми М. Дюверже понимал "новые социальные движения".

По мнению американского политолога М.Олсона ("Логика коллективного действия", 1965), группы репрезентации политических интересов имеют ассиметричное влияние на процесс принятия политических решений. Британский политолог Г.Джордан относит к важнейшему признаку лоббистских групп в политике артикуляцию ими политических интересов.

Несмотря на довольно широкий спектр определений лоббистских групп в работах таких исследователей, как А.Косон, К.Линдблом, А.Поттер, Р.Солсбери, Дж.Тьери и К.Шлозман, остается одна общая черта, роднящая все эти определения  в группы репрезентации политических интересов входят лица, в той или иной степени способные в составе группы оказать воздействие на процесс принятия политического решения или ход его реализации, а также на кадровую политику властных политических структур.

К настоящему времени лоббизм стал неотъемлемой частью системы политического и государственного управления в большинстве стран мира с демократической политической системой. Французский социолог Ф.Фарнел определил лоббизм как “продуктивное вмешательство в хозяйственные и социальные процессы с использованием политических методов и средств”.

Лоббизм тесным образом связан с проблемой современного демократического корпоративизма и неокорпоративизма. Социолог Р.-Ж.Шварценберг (Франция) определил лоббизм как организацию, созданную для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам. В 1974 году проблему современного корпоративизма в политологической науке поставил профессор Стенфордского университета (США) Ф.Шмиттер, сформулировавший определение этого явления в современной политической жизни как систему "представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, конкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей".

Г.Лембрух попытался определить "либеральный корпоратизм", определивший его как "особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики, по преимуществу в области экономики, (отличающийся) высоким уровнем межгрупповой кооперации".

Ф.Шмиттер усматривает в корпоративизме отрицательные черты, поскольку классическая точка зрения на демократию, согласно которой демократия должна быть открытой и прозрачной системой, в то время как корпоративизм сводит прозрачность к уровню лишь групповых интересов, выраженных в публичных политических действиях. Позитивная роль корпоративизма, по мнению Ф.Шмиттера, прослеживается в более адекватном представительстве интересов всех корпоративных групп общества.

Современные отечественные исследователи лоббизма В.Лепехин, С.Перегудов, Н.Лапина, И.Семененко, А.Малько считают, что как плюралистическая (мажоритарная), так и корпоратистская модели репрезентации политических интересов взаимодополняют друг друга. В основании классификации деятельности репрезентирующих групп можно положить различные основания - цели, характер политических функций, социально-политический статус, социальный состав, этно-конфессиональную или региональную принадлежность и т.п.

В связи с эволюцией Европейского Союза возрастающее значение, по мнению британского политолога Дж.Гринвуда, стали приобретать сетевые политические структуры в рамках Евросоюза. Дж.Гринвуд выделил в этой связи "политические сообщества", в которые входит ограниченное число участников, объединенных взаимозависимостью на протяжении длительного времени, и на другом полюсе - "целевые сетевые группы", включающие широкий круг участников, объединенных на короткий промежуток времени какой-либо общей проблемой.

Однако необходимо принимать во внимание, что разветвленные политические сети обладают способностью расшатывать систему государственного управления посредством процедур неформального согласования, нарушающими установленные законодательством и нормативными документами правила выработки и принятия решений.

В лоббизме как явлении есть несколько сторон. Во-первых, это представительство, репрезентация интересов государства, конкретных отраслей, корпораций, корпоративных групп, социальных слоев, этнических и религиозных групп, региональных политических элит. Это отчасти роднит лоббизм с корпоративизмом. Например, в 1999 году региональными лидерами Российской Федерации в качестве своеобразной "лоббистской площадки" было создано общественно-политическое движение "Вся Россия" во главе с президентом Татарстана М.Шаймиевым, президентом Башкирии М.Рахимовым и мэром Санкт-Петербурга В.Яковлевым, воплотившее витавшую в СМИ идею "партии губернаторов". Позднее, с началом выстраивания "вертикали власти", это движение вошло в партию "Единая Россия".

Во-вторых, это организованное воздействие в различных формах на органы исполнительной и законодательной власти, судопроизводства, местного самоуправления различных уровней, общественные, неправительственные, профессиональные организации, средства массовой информации с целью принятия или отклонения тех или иных законодательных или нормативных актов, принятия того или иного решения.

В-третьих, лоббизм является важнейшим многоканальным институтом коммуникации между органами исполнительной и законодательной власти, политическими институтами и обществом, актуализирующим различные проблемы и создавающим вокруг них информационный резонанс.

В-четвертых, лоббизм содействует решению многих важных задач в сфере международных отношений на неправительственном уровне, аккумулируя сигналы, исходящие от иностранных правительств, политических партий, социальных и корпоративных групп.

Многочисленные исследователи лоббизма предлагают различные основания для классификации этого значимого социально-политического явления. Обобщая сделанные в научной литературе выводы и наблюдения можно предложить следующую классификацию типов лоббизма:

Внешний лоббизм, который, в свою очередь, можно условно разделить на:

Встроенный лоббизм, который в свою очередь можно условно разделить на:

Кроме того,  можно выделить следующие виды лоббизма:

Будучи одним из элементов политических отношений и политической системы современных государств, лоббизм не существует сам по себе. В конкретном плане лоббизм - это форма, посредством которой реализуется политическое представительство интересов. Характер и особенности лоббизма в той или иной стране определяется, прежде всего, историческим и политическим контекстом, в рамках которого он функционирует. Что касается современного российского лоббизма, то его современный профиль определяется как традициями прошлого, так и быстро меняющегося настоящего.

Немалый опыт общественного представительства интересов был накоплен в дореволюционной России, где создавались различные "присутствия", совещания, собрания, комитеты и иные органы, игравшие немалую роль в государственном управлении. Особенно это проявилось в работе различного рода отраслевых совещаний, Союза земств, Союза городов и других подобных структур в период Первой мировой войны.

Революция много изменила во взаимоотношениях представителей общественности и власти. Многие исследователи считают, что нынешний российский лоббизм ведет свое начало со времен постсталинского СССР. Тогда в результате эволюции режима от тоталитарного к автократическому, формирования слоя "цеховиков" в рамках складывающейся теневой экономики, зарождения отраслевых корпоративных групп интересов стали постепенно оказывать возрастающее воздействие на развитие экономики и общества в целом. При этом специфика лоббизма определялась, как и в последующем, двумя главными факторами - характером самих заинтересованных групп и особенностями политической системы, в которой им приходилось действовать.

В естественно развивающихся обществах лоббизм однотипен, поскольку механизмы принятия решений отрабатывались столетиями. Советское общество было слабо дифференцировано по вертикали, что, однако, в известной степени компенсировалось горизонтальной - территориально-отраслевой дифференциацией.

В период реформ М.Горбачева, или так называемой “перестройки”, проходившей под знаком либерализации экономической деятельности, крупные монополии сформировали черный рынок с огромными оборотами денежной массы. В конце 1980-х годов при одобрении Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева был создан Научно-производственный союз во главе с А.Вольским. В нем объединились будущие лидеры российского бизнеса, связанные с госструктурами  такие, как К. Бенукидзе, И. Кавелиди и др., а также часть директорского корпуса. НПС создавался при явном покровительстве партийно-государственных структур  ему были переданы в собственность здания на Старой площади - цитадели КПСС.

Крах системы планового хозяйства в конце 1980-х - начале 1990-х годов освободил групповые интересы от контроля государства и партии и именно в этот период произошло становление лоббизма как самостоятельного элемента политических отношений. Это означало также превращение самих лоббистов в полноправных участников политического процесса и политической системы как таковой.

После августовского 1991 г. путча банкир И.Кавелиди создал два новых предпринимательских объединения VIP-клуб и "Круглый стол бизнеса России". На заседании клубов приглашались правительственные чиновники, в них участвовал и А.Вольский. Деятельность клубов прекратилась после трагической гибели И.Кавелиди.

В 1992 году лоббистами военно-промышленного комплекса России была создана Лига содействия оборонным предприятиям. Однако положение на международном рынке вооружений в те годы не благоприятствовало развитию организаций военного лобби.

В 1993 году руководителями банков "Менатеп", "Инкомбанка", К.Бенукдзе, Л.Невзлиным была создана партия "Предприниматели за новую Россию" во главе с К.Затулиным.  Партия приняла участие в первых выборах в обновленную V Государственную думу.

Особенностью той ситуации было, однако, то, что при господстве госсобственности и сохранении прежнего, нерыночного характера экономики подавляющее большинство хозяйственных единиц могло добиваться своих целей преимущественно с помощью государства. В результате в конце 1980-х годов лоббистская деятельность быстро набирала обороты, и государство оказалось ни материально, ни политически не готово выступать в качестве полноценного контрагента агрессивных лоббистских группировок, которые заставляли правительство уступать по всем статьям.

Сформированное в начале 1992 года, правительство Ельцина-Гайдара пыталось восстановить управляемость экономики. Оно сделало ставку на полную самостоятельность предприятий. В течение первых 3-4 месяцев отказывалось иметь непосредственные контакты с ними, получив за это название "первого антилоббистского правительства". Однако превратить государственно ориентированную экономику в либерально-рыночную оказалось непросто, и перед лицом угрозы обвальных банкротств и массовой безработицы правительству пришлось внести существенные поправки в стратегию реформ. Под мощным давлением директорского корпуса государственных предприятий вновь началась раздача льготных кредитов, печатание не обеспеченных товаром денег. Более того,  в правительство были приглашены представители различных отраслей экономики, помогавшие лоббистам "пробивать" свои интересы. "Внешнее" лобби дополнялось и усиливалось лобби "внутренним", и кабинет Гайдара из антилоббистского очень скоро превратился в суперлоббистский. Впрочем, по мнению самого Е.Т.Гайдара, его отставка была инициирована депутатами-аграриями, добившимися в 1992 году всеобщего взаимозачета при поддержке олигарха-банкира Смоленского (владельца банка "СБС-Агро") и первого вице-премьера Г.Кулика.

Политические реформы конца 80 - 90 -х годов ХХ века открыли путь к формированию независимых общественных организаций, в результате чего, наряду с институциональными заинтересованными группами, возникли независимые социальные и целевые общественные объединения. Все эти процессы в своей совокупности основательно изменили социально-политический и экономический ландшафт и создали условия для дальнейшего развития представительства интересов. Одним из наиболее активных компонентов этого представительства является лоббизм. В настоящее время можно говорить если не о сложившейся, то, по крайней мере, о развитой и разветвленной системе лоббистских структур.

По мнению бывшего помощника Президента РФ Б.Н. Ельцина А. Лившица, в период президентства Б.Н.Ельцина в российской экономике действовали четыре могущественные экономические "партии": это - "“партия падающего рубля", "партия отдай федеральный пакет", "партия неуплаты налогов" и "партия индивидуальных льгот". Причем типичный менеджер относительно крупной российской компании был членом одновременно всех означенных "партий".

Сотрудник посольства США в Москве Г.Грэхэм в нашумевшей в свое время в 1995 году статье "Новый российский режим", опубликованной в "Независимой газете", называл группы интересов, ведущие борьбу за контроль над правительственными институтами, кланами и выделил в числе их общих черт "группирование вокруг крупной политической фигуры и связь с ведущими финансово-промышленными структурами; обладание гарантированным доступом к СМИ; контроль над определенными вооруженными формированиями". К таким кланам он отнес нефтегазовый во главе с В.Черномырдиным, опирающийся на "“Газпром", "московскую группировку" во главе с Ю.Лужковым, группу Коржакова - Барсукова - Сосковца, ориентированную на ВПК и предприятия индустрии драгоценных и стратегических металлов, а также аграрников, сохраняющих многие структуры АПК советского времени и "западников"” (в то время руководитель Администрации Президента РФ Филатов и Чубайс). В этот период превалирующее значение в экономике имели банковские структуры  в середине 1990-х годов рентабельность банков в России превосходила рентабельность банков США на 300%.

По мнению экспертов журнала "Социологические исследования" (СОЦИС),” корпоративная группировка (группа давления) должна, как минимум, иметь:

Практически все крупные российские компании имеют свои аналитическо-информационные и PR-структуры.

Важное значение имеет создание и функционирование консультативных советов при Президенте и Правительстве. Например, Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, созданный в 2000 г.  В этот консультативный Совет вошли предприниматели, представлявшие реальные сектора экономики и готовые консультировать правительство по проблемам экономической политики. Позднее при институте полномочных представителей Президента в федеральных округах были созданы консультативно-экспертные советы по предпринимательству с участием местных отделений торгово-промышленной палаты и региональных отделений РСПП.

В российской научной литературе предложена классификация лоббистских структур по институционально-функциональному принципу. В соответствии с этим подходом выделяются четыре основные группы лоббистов  политические, социальные, экономические, региональные.

Первая  это, прежде всего, группировка бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямое вовлечение в политическую борьбу. В России размытость партийно-политического спектра, четкой ориентации на представительство корпоративных интересов толкает бизнес на поиск путей прямого политического влияния, в том числе через формирование предпринимательских партий и участие в выборах. Такими партиями были карликовые Партия экономической свободы (ПЭС), Либеральный союз предпринимателей. Кроме них, влиятельным является так называемый Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (во главе с известными лоббистом А.Вольским). В Союзе Правых Сил преобладают представители нефтяного ТЭК, включая одного из лидеров СПС А.Чубайса  главу РАО “ЕЭС России”, С.Генералова, Д.Савельева - в "Единстве" и в числе депутатов-одномандатников Государственной думы  финансово-промышленная группа "Альфа" и ее агенты влияния.

17 октября 2001 года в "Президент-отеле" прошел учредительный съезд общероссийской общественной организации "Деловая Россия". Накануне съезда руководителей нового объединения принял Президент РФ В.В.Путин. Созданное объединение предпринимателей насчитывает 500 членов представляющих 53 региональных отделения и ориентирующихся на примерно 5 тысяч кампании среднего бизнеса с годовым оборотом от 10 до 500 млн. долларов. В новую партию, которую возглавил депутат Госдумы лидер межфракционной депутатской группы “Деловая Россия”, объединяющей 57 депутатов, И.Лисиненко, руководящий компанией "Майский чай", вошли председатель Мясного союза М.Мамиконян, президент компании "Глория Джинс" В.Мельников, генеральный директор Ассоциации предприятий текстильной и легкой промышленности "Восток-Сервис" В.Головнев, представители одной из крупнейших пивоваренных компаний России “Балтика", многопрофильной перерабатывающей компании "Вимм-Билль-Данн" и др.

Наряду с групповыми попытками оказать влияние на политику, индивидуальные предприниматели, используя свои личные связи, через чиновников госаппарата пытаются оказать давление на предпринимательские решения. Но в этом случае речь идет не о создании благоприятных условий для развития бизнеса в масштабах страны или города, а скорее о предоставлении более выгодных условий данной коммерческой группе.

У партий предпринимателей пока мало влияния. Совершенно другая позиция у Аграрной партии России (АПР). Ей удалось закрепить за собой представительство корпоративных интересов сельского хозяйства на политической арене. В Думе она выступает от имени участников консолидировавшегося еще в доперестроечный период аграрного лобби. Действия АПР дают основания рассматривать ее не как партию, а как институционализированную группу давления.

Аграрное лобби добивается ликвидации ножниц цен на сельскохозяйственную продукцию и товары отечественной и зарубежной промышленности для нужд сельского хозяйства, установления особых форм кредитования, связанных с сезонностью работ и контроля местной представительной власти над госсубсидиями сельскому хозяйству.

25 мая 2002 года в Ростове-на-Дону состоялся учредительный съезд Российского аграрного движения (РАД). Председателем РАД был избран вице-премьер федерального правительства министр сельского хозяйства РФ А.Гордеев. В Центральный совет РАД вошли Главы администраций субъектов РФ (например, Глава администрации Оренбургской области А.Чернышев), руководители крупнейших агрохолдингов ("Юг России", "Русагро", "Разгуляй" и др.) Целью РАД провозглашена экономическая и политическая консолидация субъектов российского АПК. По мнению президента агрохолдинга "Юг России" С.Киселева, "Есть некие базовые задачи, касающиеся всех участников комплекса. Это вопрос о земле, о собственности, о поддержке отечественного производителя, о социальной политике на селе". Создание лоббистского объединения АПК обусловлено как консолидированными корпоративными интересами субъектов агропромышленного комплекса, так и необходимостью выработки стратегической политической линии в области Агропрома.

Окончание статьи в номере 4, 2004 год