2002, № 3

Андрей ВАСЕЦКИЙ,  Виталий ВОЛКОВ

Политические   аспекты  местного  самоуправления 

Реформирование территориальной модели местного самоуправления предполагает учет множества факторов, среди которых важное место занимают факторы политические. Бесспорность этого положения ослабляется в общественном сознании недостаточно четким пониманием того, что к последним необходимо отнести. При этом сам вопрос о существовании системы местного самоуправления является политическим, поскольку возникновение и развитие МСУ является преобразованием всей системы властных отношений в стране, а его социальные и экономические последствия могут послужить мощнейшим источником изменений в этих сферах.

Многообразный исторический опыт развитых демократий свидетельствует, что современная политическая система в том виде, в котором она сейчас существует, не могла сложиться без воздействия института местного самоуправления. Однако любое исследование связанных с ним проблем неизбежно должно решить задачу "определения в определениях”, что связано как с понятийной многоаспектностью МСУ, так и с достаточно долгосрочной традицией обсуждения данной проблематики в посвященной этому вопросу литературе.

Как отмечают исследователи, термин “самоуправление” не имеет вполне точного и единого научного значения. Имеется несколько десятков различных определений¹.

Так, например, в английской социально-политической традиции широкое распространение получило определение И.Редлиха и П.Ашлея: "Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву"².

В дореволюционной России популярностью пользовалось следующее определение Н.Лазаревского: “Местное самоуправление, есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления через посредство самих заинтересованных лиц”³.

В этих определениях необходимо отметить достаточную типичность указания на государственный характер самоуправления - точка зрения, достаточно широко обсуждаемая в настоящее время.

Известным итогом обсуждений и дискуссий проблем местного самоуправления в различных странах является определение, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении: “Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”⁴.

Данное определение не в полной мере удовлетворяет современную научную общественность, однако, по общему мнению, оно вполне может быть принято в качестве рабочего.

В современном российском законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление определяется как “самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”⁵. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление - это первичный уровень народовластия, элемент основ конституционного строя.

При всем разнообразии традиций в определении местного самоуправления можно все же отметить, что в настоящее время практически во всех странах, независимо от национальной специфики, под ним понимают организацию и деятельность местных органов, непосредственно формируемых населением на выборных началах, а под местным управлением - организацию и деятельность местных органов, назначаемых центральными властями. Органы местного самоуправления формально действуют автономно, в пределах предоставляемых им полномочий, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.

Таким образом, уже первичный анализ определений местного самоуправления показывает широту контекста смежных понятий (по преимуществу политологических), необходимых для его исследования. Прежде всего, в литературе отмечается связь местного самоуправления и гражданского общества. Так, В.Абрамов считает, что правильно организованное местное самоуправление - это путь к конституционному строю, правовому государству, гражданскому обществу⁶. А.Чернецкий считает местное самоуправление институтом гражданского общества, способным реально осуществлять власть, обладающим громадным, до настоящего времени не востребованным созидательным общественным потенциалом⁷.

С учетом вышесказанного, очевидно, что сам факт возникновения МСУ изменяет сложившиеся отношения между субъектами политической власти. И именно поэтому существуют группы интересов в российском обществе, которым выгодно, не изменяя букве Конституции, удерживать МСУ на стадии фиктивного существования. В чем же состоит интерес в сохранении такого положения дел? МСУ претендует на то, чтобы быть третьим (наряду с федеральным и региональным) элементом в вертикальном разделении власти и тем самым изменять механизм распределения властных отношений. В течение последних десяти лет в конфигурации властных отношений сложилась ситуация, при которой региональные власти приобрели доминирующее влияние во всей политической системе и в стремлении его сохранить не останавливаются даже перед угрозой сепаратизма. Возникновение же нового противовеса в существующем балансе вынуждает региональный уровень в большей степени считаться с федеральным, имеющим совпадение многих позиций с МСУ. Поэтому, несмотря на то, что необходимость существования местного самоуправления закреплена в действующей конституции, его существование искусственно поддерживается в фиктивном состоянии. Этим, собственно, и определена потребность в реформировании системы местного самоуправления. Отношение к реформе, ее этапам, формам и механизмам реализации весьма показательно характеризует реальные позиции тех или иных политических участников.

Для того, чтобы политическое значение МСУ пришло в соответствие с буквой и духом Конституции, последнее должно обрести свою субъектность. Иными словами, стать полноценным субъектом во всех значимых сферах современной жизни. Не всякое образование, даже оформленное юридически, является полноценным субъектом. Система местного самоуправления должна состоять из самостоятельных членов, которые, в силу своей самостоятельности, имеют возможность выбора в принятии решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. Самостоятельность МСУ в качестве субъекта предполагает способность выполнения им своих основных функций вне зависимости от степени благоприятности окружающей его политической среды. Субъектность членов системы МСУ обеспечивают принадлежащие ему ресурсы, которые распадаются на материальные, информационные и человеческие. Материальные ресурсы обеспечивают экономическую независимость субъекта МСУ. Она зависит, в конечном счете, от характеристик территории, на которой осуществляется МСУ. Если данная территория не предполагает наличия находящихся на ней источников дохода, то любая форма местного самоуправления утратит политический характер, станет нижним уровнем государственной Администрации, приобретет фиктивный характер. Чаще всего это и происходит по той простой причине, что региональная Администрация является ответственной за исполнение конституционной нормы о существовании МСУ и создает ее согласно своим представлениям и интересам. Проблема территориальной модели организации МСУ является, таким образом, политической проблемой вследствие того, что она оборачивается вопросом о существовании данной системы. Экономическая несамостоятельность МСУ делает его объектом манипуляции уже существующих политических сил. Депутаты муниципального образования, не сумевшего стать политическим субъектом, избегают ответственности перед своими избирателями и склонны превращать свои должности в инструмент частного интереса. С другой стороны, экономическая самостоятельность территории МСУ не может быть и слишком большой, когда проблемы отдельного человека, отдельного дома, двора становятся слишком мелкими для управленческих решений. Еще одним значимым фактором при определении размера территории МСУ является необходимость решать задачи оптимального соотношения разделения функций, прав и обязанностей, горизонтальных и вертикальных властных отношений.

Информационный ресурс МСУ определяет его возможность артикулировать, агрегировать, и представлять свои интересы, как во внутреннем, так и во внешнем пространстве. От него во многом зависит стабильность самой структуры и руководства МСУ. Отсутствие информационного ресурса может свести на нет все усилия и конструктивные результаты в развитии МСУ. Информационное обеспечения предполагает достижение несколько взаимосвязанных целей:

Человеческий ресурс определяет как уровень и качество потребностей в деятельности МСУ, так и возможность их реализации. Активность населения, уровень его образования, возрастная структура, род занятий создают своеобразную уникальность в деятельности МСУ. С другой стороны, человеческий ресурс является наиболее динамическим фактором в политическом самоопределении МСУ. Политическое участие является мощным структурообразующим фактором МСУ.

Наличие достаточных ресурсов порождает в пространстве МСУ сеть самых многообразных организаций. В рамках нашей темы следует обратить внимание на то, что система МСУ является естественной базой для процесса современного партийного строительства. В этом процессе МСУ превращается в естественного союзника региональной власти. Выборы в региональные и федеральные органы власти как на основе мажоритарной системы, так и на основе системы пропорционального представительства, предполагают наличие первичных ячеек, обладающих выраженным партийным характером в самом широком смысле слова. Это обеспечивает возможность создания условий для преемственности и стабильности в организации власти на всех уровнях.

В то же время слишком мелкое территориальное деление в системе МСУ порождает ситуацию, когда избранный по мажоритарной системе в ЗАКС Санкт-Петербурга или Государственную Думу депутат ассоциирует себя и свой успех с тем муниципальным образованием, в котором он проживает или получил наибольшую поддержку. В результате этого часть муниципальных образований фактически утрачивает реальное представительство в высших органах власти.

Существующий закон о партиях запрещает организацию партийного строительства по производственному принципу, заменяя его территориальным. А наименьшей организованной территориальной единицей как раз и является муниципальное образование. В этом важнейшем политическом вопросе государственная власть становится важнейшим союзником МСУ, поскольку обретает непосредственный интерес в конструктивном сотрудничестве. Одним из примеров такого сотрудничества является политическая деятельность депутата Государственной Думы Оксаны Дмитриевой, создавшей избирательный блок на выборах в муниципальные органы власти и добившейся значительных успехов как в результате выборов, так и в последующей структуризации политического пространства.

Современное развитие выборного законодательства имеет отчетливую тенденцию в направлении доминирования системы пропорционального представительства. Это неизбежно приведет к тому, что и сама система местного самоуправления примет партийный характер и, в свою очередь, станет первичной базой для партийного строительства.

Сочетание в муниципальной сфере организаций как политического, так и общественного характера, а также необходимость управления ими порождает коммуникационную среду, в которой руководителям МСУ требуется большое искусство, опыт и знания по согласованию самых разнообразных интересов и позиций. Коммуникационная среда также является средоточием взаимодействия МСУ и органов государственного управления. В этих взаимодействиях руководители МСУ накапливают значительный опыт в политическом управлении, которое, в отличие от административного, предполагает использование сложного механизма согласований и достижения компромиссов в выполнении поставленных целей. Вследствие этого руководители МСУ составляют естественный кадровый резерв в системе политического управления государством, испытывающей жесточайший кадровый голод.

И, наконец, невозможно не указать на такой важнейший политический аспект деятельности МСУ, как его роль в формировании гражданского общества. Н.Глоба отмечает, что местное самоуправление - это прежде всего свободное общество в интересах личности, инструмент формирования гражданского общества⁸.

В этой связи, по-видимому, необходимо остановиться на понятии гражданского общества.

Английский социолог Д.Коэн в работе “Классы и гражданское общество” вычленяет три дефиниции гражданского общества: легальность (гражданское право; гражданское, политическое равенство и права); плюрализм (автономные, самоорганизующиеся добровольные объединения) и публичность (пространство коммуникации, общественной партиципации) - возникновение, конфликты, отражение и артикуляция политической воли социальных групп. Таким образом, гражданское общество - это агрегированное понятие, обозначающее специфическую совокупность общественных коммуникаций и социальных связей, социальных институтов и социальных ценностей, главными секторами которых являются: гражданин со своими гражданскими правами и гражданские организации, объединения, общественные движения и гражданские конституции⁹.

Можно сказать, что это единое поле, на котором личности и отдельные группы заявляют о себе и в конкурентной борьбе реализуют свои интересы, которые неспособно удовлетворять государство. Таким образом, гражданское общество является сферой саморегулируемой, что не отменяет определенного типа его зависимости от государства: не в плане прямой административной активности последнего в сфере приватной жизни, но в соответствии с условиями и границами возможностей, которые предоставляются государством и его политикой по отношению к гражданскому обществу.

Политически сильное местное самоуправление, в силу присущих ему особенностей, оказывается одним из главных инструментов реализации принципов гражданского общества в общественно-политической жизни современной России, поскольку не сводится только к проблеме эффективного хозяйствования, но и является основным источником самоидентификации малых территориальных сообществ.

1 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс.- 1997. - №1. - С.120.

2 Ашлей П. Местное и центральное управление. - СПб., 1910.

3 Цит. по Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт - С.120.

4 Европейская хартия о местном самоуправлении // Социс. -1997. - №1. - С.91.

5 Конституция (основной закон) Российской Федерации. - М., 1994.

6 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт. - С. 120.

7 Чернецкий А. Право на ... право? // Муниципалитет. - 1997. -№1.-С.23.

8 Глоба Н. Местное самоуправление - это панацея или образ жизни// Городское управление. - 1998. - №1. - С.7.

9 См. подробнее: Голенкова 3.Т. “Заблокированное” гражданское общество в России на современном этапе // Проблемы становления гражданского общества в России: Тезисы докладов и материалы научно-практической конференции. - Красноярск, 1996. - С. 10-12.