2002, № 1

Кристоф ЦУРКЕР

Инструменты оценки эффективности государственных служащих и органов государственного управления

Настоящая статья является попыткой обобщения содержания семинара ”Инструменты оценки эффективности работы государственных служащих и государственного управления”1,  финансировавшегося проектом Тасис ”Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии”. Семинар был проведен 6 февраля в Великом Новгороде. В нем приняли участие руководители региональных и муниципальных администраций Новгородской, Псковской и Вологодской областей. На семинаре присутствовали представители местных телевизионных и радиостанций.

Семинар был посвящен трем основным темам. Прежде всего, была представлена «Общая оценочная структура», принятая в Евросоюзе (Common Assessment Framework, CAF/ООС). Во-вторых, были представлены основные принципы оценки на основе сравнительных базовых показателей (Benchmarking). В третьих, обсуждались преимущества и ограничения, связанные с применением так называемых ”систем оценки персонала” в рамках государственного сектора.

Содержание семинара было сосредоточено на четырех основных принципах, а именно: отсутствии стандартных, готовых решений проблемы измерения эффективности государственного управления, схожести стратегических целей реформирования государственного сектора во всем мире, возможности сделать многое на месте без крупных инвестиций в инфраструктуру и важности вклада и поддержки реформ со стороны старших должностных лиц.

Начну с двух предварительных замечаний.

Непосредственные цели семинара были определены как представление инструментария для оценки и повышения эффективности государственного управления, обсуждение его с присутствующими руководителями и определение его применимости, а также выявление дальнейших потребностей.

Представляя инструменты оценки и повышения эффективности органов государственного управления, мы намеренно сосредоточили внимание на эффективности с экономической точки зрения (т.е. на соотношении ”вход-выход” применительно к использованным ресурсам – финансовым, человеческим и т.д. – и достигнутому результату). Мы не обсуждали эффективность как ”действенность” (т.е., результаты определенной политики, мер или административных действий с точки зрения достижения поставленной задачи).

Второе предварительное замечание относится к разграничению между организацией и ее сотрудниками, и в особенности, к вопросу о том, что необходимо реформировать в первую очередь. Реформирование организации (а государственное управление в целом и каждое из его подразделений могут и должны рассматриваться как организации) означает обращение к ее структурам, процедурам, информационным потокам, потенциалам, финансам и стоящим перед ней задачам. Чтобы повысить качество работы сотрудников, необходимо обратиться к их квалификации, мотивации, потребностям в тренинге и возможностям для обучения, коммуникационной сфере. С точки зрения автора настоящей статьи, организация может быть эффективной, даже если у нее посредственный персонал. Однако даже самый лучший штат сотрудников может работать неэффективно, если неэффективна организация в целом. Поэтому, реформа начинается с организации. Данное положение отразилось на выборе тем семинара -– три темы из двух касались именно организации в целом.

Общая оценочная структура (ООС)

Семинар начался с презентации ”Общей оценочной структуры” как механизма оценки и ее потенциала с точки зрения реформирования государственного управления.

Общая оценочная структура (ООС) стала результатом постоянной поддержки и сотрудничества в период председательства стран-членов в Европейском Союзе (Великобритания и Австрия в 1998 г., Германия и Финляндия в 1999 г., Португалия в 2000 г.).2  ООС предложена в помощь структурам государственного управления в странах ЕС для обеспечения понимания и использования технологий управления качеством в области государственного и местного управления.

Основной целью ООС является предоставление простой и легкой в использовании структуры самооценки организации государственного сектора в Европе. ООС предоставляет систему для самооценки, в рамках которой специальная группа сотрудников организации может провести критический анализ своей организации на основе структуры ООС.

Она объединяет основные черты модели EFQM (Европейской федерации управления качеством, ЕФУК, 1999 г.) и модели, разработанной Немецкой академией государственного управления в г. Шпеер, а также обогащена позитивными наработками из адаптированных версий модели ЕФУК, созданных в ряде стран-членов ЕС, чтобы сделать ее более пригодной для оценки работы организаций государственного управления в целом.

Базовая концепция Структуры строится на двух принципах:

1. Соответствие конкретным характеристикам организаций, работающих в сфере государственного управления.

2. Совместимость с основными моделями оценки организаций, действующими как в сфере госуправления, так и в частном секторе в странах Европы.

ООС преследует три основные цели:

1. Служить вводным инструментом для руководителей в сфере государственного управления, которые хотели бы улучшить свои управленческие навыки и применить в организации простой способ самостоятельной оценки, чтобы получить некоторое представление об использовании подобного инструментария.

2. Служить ”мостом", соединяющим различные модели и методологии, используемые для управления качеством в области государственного управления в разных странах ЕС, предоставляя определенные возможности сравнения результатов, получаемых в рамках различных систем.

3. Позволить проведение анализа на основе базовых показателей, сравнивая различные организации государственного сектора.

ООС предоставляет систему для самостоятельной оценки, в рамках которой специальная группа сотрудников организации может провести критический анализ своей организации на основе структуры ООС. Существует набор несложных принципов, которыми можно руководствоваться в процессе подбора группы и ее работы. Данная процедура самостоятельной оценки, безусловно, является менее тщательной и детализированной, чем организационная оценка, проводимая специально подготовленным внешним персоналом. Однако она также гораздо менее дорогостояща и имеет ряд преимуществ, например, выявление восприятия персоналом своей собственной организации. ООС может, как минимум, поставить интересные вопросы об эффективности работы организации и достигнутых результатах, что, в свою очередь, может создать основу для планирования программ реформирования и развития организации.

ООС задействует структуру из девяти элементов (разделов), соответствующих основным аспектам деятельности организации, которые необходимо принять во внимание в рамках любого анализа. Это следующие элементы: лидерство, политика и стратегия, кадровый менеджмент, внешние партнерства и ресурсы, внутренние ресурсы, управление процессами и внесением изменений. В каждом разделе есть список критериев, соответствующих основным проблемам, которые необходимо рассмотреть в рамках данного аспекта работы организации. По отношению к каждому критерию перечислено пять различных вариантов ответов. Варианты оценочных ответов, естественно, отличаются применительно к работникам и результатам, поэтому используются два варианта блоков с ответами. В обоих случая ответы даны в широком смысле:

За ответы дается от одного до пяти баллов. В каждом из 9 разделов вычисляется средний результат для раздела, а затем результаты по всем элементам складываются с целью получения общего результата по организации.

Данная система баллов позволяет провести базовое сравнение результатов, полученных от различных организаций как в целом, так и по отдельным разделам.

Чтобы привести пример структуры и содержания ООС, процитируем часть анкеты, относящуюся к кадровому менеджменту.3  Вопрос (задание) формулируется следующим образом: «Оцените свидетельства того, что делает организация для планирования, менеджмента и совершенствования в сфере кадровой политики». Примеры возможных показателей предпринимаемых конструктивных действий:

Второй пример относится к управлению финансовыми ресурсами. Здесь вопрос (задание) формулируется так: ”Оцените принимаемые меры обеспечения соответствующего финансового менеджмента”.

Примеры возможных показателей предпринимаемых конструктивных действий могут быть следующими:

Накануне крупной конференции, посвященной лучшим практикам в сфере государственного управления (Лиссабон, 10-12 мая 2000 г.) прошло пилотное тестирование последней (четвертой) версии ООС в 14 организациях государственной службы пяти стран-членов Евросоюза. В это число вошли организации, представляющие центральный, региональный и местный уровень государственного управления и обладающие различным опытом в сфере управления качеством – от очень опытных до не имеющих никакого предшествующего опыта. Были сделаны следующие основные выводы:

Оценка на основе базовых показателей (Benchmarking)

Вторым представленным инструментом была оценка на основе базовых показателей (Benchmarking).4 

Оценка на основе базовых показателей берет начало из сферы бизнеса и показала себя как эффективная стратегия повышения эффективности работы органов государственного управления (”Деловое госуправление”). В 1998 г. в рамках Евросоюза было принято решение положить начало инициативе по повышению качества госуправления на основе лучшей практики.

На протяжении последних пяти лет организации государственного сектора постепенно переходили к оценке своей деятельности в сфере госуправления на основе базовых показателей. Желательные для госуправления результаты включают экономическую эффективность, удовлетворение потребителей и персонала. Применение такой оценки в государственном секторе помогает выявить лучшие практики и учиться на их примере.

Оценка на основе базовых показателей -– инструмент повышения эффективности работы путем изучения примеров лучшей практики и понимания процесса, лежащего в ее основе. Применение оценки включает три основных стадии. Прежде всего, детальное понимание собственных процессов. Во-вторых, анализ процессов в других организациях. Затем, сравнение своих показателей эффективности с показателями других участников тестирования. И, наконец, принятие мер по преодолению разрыва в эффективности работы.

Оценка на основе базовых показателей –- прежде всего, практический инструмент. Он постоянно развивается в свете накопленного опыта и применения в различном организационном и культурном контексте.

Оценка на основе базовых показателей в государственном секторе, в принципе, включает те же стадии, что и на предприятии. Однако цели организации государственного сектора могут отличаться от целей, которые ставит перед собой компания.

Поэтому необходимо уделить внимание определению соответствующих показателей. Они могут относиться, к примеру, к концепции ”стоимость за вложенные деньги”, реагированию на запросы клиентов, удобству и качеству предоставляемых услуг. Один из подходов к обеспечению выбора соответствующих показателей для оценки - привлечение к этой процедуре пользователей услуг, предоставляемых данной государственной организацией.

Оценка на основе базовых показателей в государственном секторе может осуществляться как ”сверху вниз”, так и ”снизу вверх”. При использовании подхода ”сверху вниз”, решение о проведении оценки принимается центральным руководством, часто с целью подготовить организацию к ситуации конкурентного давления. При подходе ”снизу вверх”, государственные организации берут на себя инициативу по проведению оценки. Тем не менее, поддержка центрального руководства имеет большое значение для успеха этой инициативы.

Среди положительных результатов, которые способна дать оценка на основе базовых показателей в условиях государственного сектора, - исключение нецелесообразных расходов, повышение производительности, внедрение более эффективных методов работы, совершенствование коммуникационных навыков, ускорение процессов внесения изменений и большее удовлетворение потребителей и сотрудников работой организации. Существует ряд инновационных примеров использования оценки на основе базовых показателей в государственном секторе. В Великобритании таможенно-акцизная служба провела оценку на основе базовых показателей с целью повышения организационной эффективности и сокращения расходов. В Нидерландах учреждения по уходу на дому использовали данный инструмент для повышения эффективности и более оперативной реакции на запросы клиентов. В Швеции больницы использовали данную оценку для совершенствования методов ухода за пациентами. В Германии в результате проведенной оценки высшие учебные заведения модернизировали систему управления и организации работы.

Оценку на основе базовых показателей не следует считать одноразовым мероприятием. Чтобы быть эффективной, она должна стать неотъемлемой частью непрекращающегося процесса совершенствования работы, осуществляемого организацией, чтобы держать руку на пульсе постоянно совершенствующейся ”лучшей практики".

Наконец, независимо от организационного контекста инициативы по проведению оценки, открытая и последовательная поддержка на высоком уровне является предпосылкой успеха. Лица, обладающие полномочиями, должны быть готовы принять критику своей текущей работы и взять на себя руководство, необходимое для устойчивых улучшений.

Основной проблемой, которой было уделено соответствующее внимание на семинаре, является определение ”продукта” организации государственного сектора, который может представлять собой как ”процесс”, так и ”услуги”. Для организации государственного управления ”продукты" часто являются услугами, производимыми подразделением, такими, как, например, регистрация брака, регистрация автомобиля, выдача удостоверения личности, день в школе или детском саду, дерево в городском парке. Чтобы определить, насколько эффективно такой продукт был произведен сопоставляемыми нами подразделениями (партнерами в рамках проводимой оценки), необходимо точно знать затраты. Затраты состоят, например, из денег, рабочего времени и использования имущества. Для установления себестоимости производства данного продукта требуется определить и измерить все затраты. Только после этого можно сравнивать себестоимость. Из этого логически следует, что процесс оценки на основе базовых показателей в государственном секторе начинается с прозрачности бюджетного процесса. Затем должен быть определен каталог ”продуктов" и критерии ”успеха", такие, как стоимость, качество и время, необходимое для производства.5 

Кадровый менеджмент

Заключительный модуль семинара касался кадрового менеджмента, иначе говоря, того, как организация осуществляет управление, развивает и применяет знания, высвобождает потенциал своих сотрудников в целом, на индивидуальном, групповом/командном и общеорганизационном уровнях и планирует такую деятельность с целью поддержки реализуемой политики и стратегии, а также обеспечения эффективной работы своих сотрудников. В начале этого модуля были приведены вопросы, необходимые для оценки кадрового менеджмента, осуществляемого организацией: присутствует ли ясная политика в отношении принципов управления, дополнительный тренинг для менеджеров, гибкость в условиях оплаты труда и занятости и определенная политика в области обучения, имеются ли информационные каналы для распространения лучшей практики и соответствующих знаний и определяет ли организация плановые показатели своей работы с последующим анализом эффективности.

Особое внимание было уделено возможностям и ограничениям, связанным с системой оценки эффективности работы – формальной структурированной системой, предназначенной для оценки действительной эффективности работы сотрудника на своем месте, по сравнению с определенными стандартами эффективности работы. Важно помнить, что оценка сотрудника производится на основе стандартов, а не по сравнению с другим сотрудником. Система состоит из критериев, на основе которых измеряется эффективность работы сотрудника (например, качество работы, знания, отношение к работе) и рейтинговой шкалы, показывающей, чего сотрудник может достичь или что сделать по каждому из критериев.

Система оценки эффективности работы используется с целью повышения эффективности работы организации. Эти реформы направлены на привнесение управленческих подходов из частного сектора в государственный сектор с целью совершенствования работы государственных служащих и качества предоставляемых услуг. Система является составной частью управления в сфере производственных показателей.

Существуют разные методы проведения оценок эффективности работы. Все их можно объединить в два основных компонента, а именно, критерии, на основании которых оценивается сотрудник - например, качество работы, знания, отношение к работе – и рейтинговой шкалы, показывающей, чего сотрудник может достичь или что сделать по каждому из критериев.

Поскольку лица, которые проводят оценку, -– обычные люди, их оценки обязательно будут носить отпечаток предубеждений.

Внедрение системы оценки эффективности работы обычно занимает 2-3 года. Она будет работать только в том случае, если эффективная работа связана с соответствующими стимулами.

Заключение / Дискуссия

ООС была воспринята как полезный и применимый инструмент, который, однако, должен быть адаптирован к нуждам желающей воспользоваться им организации.

Обсуждение оценки на основе базовых показателей выявило значительные трудности, связанные с использованием этого инструмента. Чтобы измерить соотношение ”вход-–выход", жизненно необходимо иметь объективную информацию о бюджетном процессе и движении ресурсов. Также важно, чтобы организации, проходящие оценку на основе базовых показателей, имели сформированный бюджет перед тем, как начать внедрение лучших практик.

Обсуждение системы оценки персонала показало, что многие руководители, особенно кадровых служб, заинтересованы в применении такой системы. Однако сложности, связанные с ее реализацией (прежде всего, введение критериев и их привязка к материальным стимулам), по-видимому, были недооценены. В целом, участники высказали свой интерес к изучению информации об общих задачах кадрового менеджмента в государственном секторе европейских стран. Многие участники также подчеркнули, что реализация реформ в государственном секторе сложна, так как на политическом уровне существуют нерешенные проблемы. Несколько раз упоминался тот факт, что в сфере госуправления работает больше сотрудников, чем действительно требуется.

В заключение, можно перечислить пять уроков, которые необходимо извлечь из европейского опыта - уроков, имеющих ключевое значение для общего курса реформы государственного управления в России, а также для реализации обсуждавшихся выше инструментов:

1. ·Инструменты бюджетирования и учета затрат играют центральную роль в реформировании государственного сектора.

2. Ведущую роль должны играть не политики, а государственные служащие старшего звена. Однако они должны опираться на политическую волю выборных руководителей.

3. Все реформируемые организации должны делать значительные капиталовложения во внутренний тренинг.

4. Откровенное общение с персоналом необходимо для преодоления широко распространенного скептицизма по отношению к получению осязаемых результатов реформы.

5. И, наконец, передача ответственности за управление ресурсами, необходимыми для достижения поставленных задач, на возможно более низкий уровень- самая важная предпосылка.

 1 Прим. перев.: Здесь и далее термины “государственный сектор", ”государственное управление" и ”государственная служба" относятся также и к муниципальным органам власти, организациям, муниципальной службе и т.д. Понятие ”государственной сектор", с точки зрения автора статьи (пример Германии и др. стран ЕС), включает в себя как органы управления, так и то, что в России называется бюджетными организациями всех уровней, например, вузы, медучреждения, школы и т.д., и т.п. (работники которых также являются государственными/муниципальными служащими).

 2 Это описание ООС заимствовано из http://www.eipa.nl/CAF/en/Introduction.htm. Полную информацию об ООС можно получить на той же странице.

 3 Цитируется по http://www.eipa.nl/CAF/en/Introduction.htm (29.01.2002).

 4 Описание близко следует: Benchmarking explained. Article by Mr. Sean O’Reagain, European Commission & Mr. Richard Keegan, European Benchmarking Network. www.psigroup.co.uk/newpublications/newestpublications/bmarticles.htm (29.01.2002).

 5 Основные ресурсы по оценке на основе базовых показателей можно найти по следующим адресам:
http://www.eubenchmarking.net/
http://www.epsu.org/default.cfm (Европейская федерация профсоюзов государственных служащих)
http://www.eipa.nl/CAF/en/Introduction.htm (Общая оценочная структура)
http://www.nlgn.org.uk/ (Новая информационная сеть местного самоуправления).