2002, № 1

Сергей ФАБРИЧНЫЙ, Надежда ИЛЬИНА

Подходы к определению штатной численности административного аппарата местного самоуправления

Накануне нового, 2002 года, Губернатором Новгородской области подписано распоряжение от 24.12.01 № 839-рз “О проведении анализа структуры и штатов органов местного самоуправления в муниципальных образованиях области”.

Данное распоряжение принято в соответствии со ст.6 ФЗ от 08.01.98 № 8-ФЗ ”Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, ст.ст.6 и 32 областного закона от 16.10.97 № 122-ОЗ ”О муниципальной службе в Новгородской области” и с целью разработки норматива штатной численности муниципальных образований предписывает:

Появление данного распоряжения и его содержание продиктованы двумя обстоятельствами. Во-первых, требованиями нормативных правовых актов, упомянутых выше.

Статья 6 ФЗ ”Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” предусматривает, что минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов. Таким образом, необходимость расчета нормативной штатной численности органов местного самоуправления для определения минимальных расходов на муниципальную службу предопределена федеральным нормативным актом.

В настоящее время при расчете федерального трансферта финансирование на содержание муниципальной службы органов местного самоуправления не предусматривается, в т.ч. и по причине отсутствия вышеназванных нормативов. Законодательство Новгородской области также не регулирует порядок и систему расчета норматива финансовой помощи, связанной с финансированием органов муниципальной власти.

Вторым важным фактором, вызвавшим необходимость разработки норматива численности, являются объективные требования проведения административной реформы, в т.ч. в системе отношений государственных органов субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. Достаточное обоснование необходимости и принципов проведения административной реформы дал  

Дмитриев М.Э., первый заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации1. В частности, по его мнению, в настоящее время нет четкого представления даже о таких элементарных вещах, как численность занятых в системе государственного управления и органах местного самоуправления или объем расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления.

Основное внимание, на наш взгляд, при расчете норматива штатной численности необходимо уделить жесткой увязке структуры органов местного самоуправления с выполняемыми ими функциями. При этом приоритетными являются функции, наличие которых предусмотрено федеральным и областным законодательством. Исходя из этого, первым шагом в цепи последовательных действий должен быть анализ законодательной базы, регулирующей деятельность муниципальных органов.

Предметы ведения органов местного самоуправления, рассматриваемые наукой муниципального права как совокупность вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, закреплены в нормативных актах органов государственной власти и органов местного самоуправления:

1. Особо выделим базовый закон ”“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и 30 вопросов местного значения, которые отнесены статьей 6 к компетенции органов местного самоуправления, в том числе:

Наличие вопросов местного значения и самостоятельность органов местного самоуправления при их решении является методологической основой организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти.

2. Ряд федеральных законов напрямую наделяют органы местного самоуправления полномочиями по реализации государственных функций.

Так, анализ федерального законодательства показал, что в 56 федеральных законах имеется прямое предписание в адрес органов местного самоуправления о выполнении определенных функций, обязанностей или наделение их полномочиями по решению отдельных вопросов. Самыми значительными и емкими полномочиями органы местного самоуправления наделены следующими федеральными законами:

“О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”;

“О воинской обязанности и военной службе (ведение воинского учета)”;

”Семейный кодекс”;

”О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”;

”“О ветеранах”;

”“Об архитектурной деятельности в Российской Федерации”;

”“Градостроительный кодекс Российской Федерации”;

”О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”;

”“О приватизации жилищного фонда Российской Федерации”;

”“Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” и др.

3. Отдельные государственные полномочия исполняются органами местного самоуправления также на основании законов субъектов Российской Федерации. В Новгородской области по состоянию на 01.01.2002 года 23 областных закона наделяют органы местного самоуправления полномочиями по отдельным вопросам. Среди них:

Наделение органов местного самоуправления полномочиями по реализации государственных функций, как правило, не сопровождается одновременной передачей материальных ресурсов на необходимую штатную численность для исполнения данных полномочий.

4. Предварительный анализ выявил часть функций, реализуемых органами местного самоуправления, без упоминания о необходимости этого в действующем законодательстве.

Основными из них являются функции организации и координации деятельности органов местного самоуправления и управления в сельскохозяйственном секторе экономики.

Необходимо отметить, что федеральное законодательство, регламентирующее деятельность органов местного самоуправления, достаточно громоздко и не соответствует принципу единства подходов к определению объема полномочий органов местного самоуправления. Это выражается в том, что в нормативных актах ”“размыт” объект регулирования: в них может устанавливаться ответственность за конечный результат деятельности органов местного самоуправления или определяться сфера, за которую несут ответственность органы местного самоуправления, могут в общем виде раскрываться основные функции, которые должны быть реализованы в рамках вменяемых им полномочий, может детально описываться процедура действий муниципальных органов по решению передаваемых им вопросов.

Можно сделать вывод, что не все законодательные акты позволяют однозначно выделить функции, обязательные для исполнения органами местного самоуправления. Как результат - отсутствие четкости в определении структуры органов муниципальной власти и штатной численности персонала, которые должны быть производными от полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, и функциями, необходимыми для их реализации.

На практике в настоящее время штатная численность органов местного самоуправления определяется следующим образом:

Таким образом, расчет штатной численности Администраций муниципальных образований производится на основе фактически сложившейся численности персонала органов муниципальной власти.

Предлагаемый взамен существующего подход к определению штатной численности органов местного самоуправления основан на изучении международного опыта2 и схематично его можно изобразить следующим образом:

В этой схеме отдельные операции, необходимые для реализации требований законодательства, берутся за единицу измерения. Операции фиксируются по степени сложности, ответственности, новизны (рутинности) их исполнения, и данное ранжирование является основанием для определения статуса специалистов, которые будут реализовывать данные виды работ. От степени сложности, ответственности, рутинности выполняемых видов работ будет зависеть группа и категория должностей. Каждой группе должностей должно соответствовать вознаграждение (денежное содержание) муниципальных служащих. В результате сложения затрат на осуществление деятельности по всем должностям выявляются общие затраты на муниципальную службу из бюджета субъекта Российской Федерации.

Ниже представлены в развернутом виде предполагаемые этапы исследования по определению нормативов штатной численности и расходов на муниципальную службу в Новгородской области.

1. Анализ законодательной базы, регулирующей и определяющей необходимость выполнения административных действий, реализации функций управления.

Базой для исследования будут являться не только федеральные и областные законы, но и Указы Президента Российской Федерации, нормативные акты Правительства Российской Федерации, отраслевых министерств, комитетов и управлений Администрации области, в которых имеются предписания в адрес муниципальных органов управления по реализации требований законодательства.

В настоящее время сделан общий анализ федеральных и областных законов, предварительные результаты которого были изложены. После завершения анализа иных нормативных актов будет получена полная картина о системе функций, обязательных для исполнения органами местного самоуправления.

2. Выявление типовых операций (действий).

По каждой обязательной функции необходимо провести декомпозицию (расчленение) функции на последовательный ряд операций (действий), которые необходимо выполнить, чтобы реализовать данную функцию в соответствии с требованиями законодательства.

3. Определение затрат времени на исполнение операций.

На этом этапе необходимо выявить, сколько времени занимает исполнение отдельных операций (действий), т.е. необходимо выявить средние затраты времени при однократном исполнении операции. Данные показатели могут быть получены либо:

Методика подготовки таких нормативов разработана в НИИ труда Министерства труда Российской Федерации и представлена в ряде публикаций³.

4. Определение затрат времени на реализацию каждой функции, предусмотренной законодательством.

По каждой операции определяется число повторений однотипных действий и рассчитывается суммарный объем работ по каждой операции. Определенные таким образом объемы работ по всем операциям суммируются и вычисляются общие затраты времени, необходимые на реализацию данной функции.

5. Определение общих затрат времени на реализацию всех функций, предусмотренных в законодательстве.

На этом этапе суммируются все затраты времени на реализацию всех функций, определенных законодательством.

На первых этапах работы трудовые затраты измеряются в человеко/часах, в дальнейшем при суммировании объемов работ, выполняемых муниципальными служащими, измерения производятся в человеко/днях.

6. Определение затрат времени на реализацию функций по координации деятельности отраслевых служб Администраций муниципальных образований.

На этом этапе идет расчет трудовых затрат на исполнение функций, которые не предусмотрены законодательными актами. Организационно-координационные функции являются важнейшей составляющей деятельности любой, в том числе административной системы. Связи координации позволяют интегрировать усилия изолированных структурных подразделений и получать системный эффект единой организации.

Поэтому необходимо провести анализ функций координации по критерию необходимости и достаточности их выполнения. Далее, в соответствии с этапами 2-5 определяются общие трудовые затраты на исполнение функций координации в органах местного самоуправления.

7. Расчет общих трудовых затрат, связанных с реализацией функций органов местного самоуправления, предусмотренных законодательством, и функций координации.

На этом этапе суммируются затраты, определенные на этапах 5 и 6.

8. Расчет штатной численности, необходимой на реализацию функций органов местного самоуправления.

Для определения штатной численности необходимо на этом этапе общие трудовые затраты, определенные в п.7, разделить на номинальный годовой фонд рабочего времени одного муниципального служащего, тем самым получим искомое число муниципальных служащих, необходимых для реализации всех функций органов местного самоуправления.

9. Определение объемов работ по группам должностей муниципальных служащих. Для расчета финансовых затрат на содержание муниципальной службы необходимо определить общие трудовые затраты по каждой группе муниципальных должностей. Для этого выявленные на этапах 1 и 2 функции и операции ранжируются по критериям сложности, самостоятельности, ответственности, рутинности, повторяемости выполняемых операций. Чем функция сложнее для исполнения, т.е. требует принятия самостоятельных решений, содержит элементы новизны, требует ответственности, редко исполняема, тем более высокий должностной статус должен быть у лица, ее реализующего.

Таким образом, на этом же этапе требуемые для исполнения функции дифференцируются по служебным рангам. В каждой группе должностей определяется объем временных затрат на реализацию функций, отнесенных к этой группе. Для этого используются данные, рассчитанные по объему временных затрат на реализацию отдельных функций, определенных на этапе 4.

10. Определение планируемого количества должностей по каждой группе должностей.

На данном этапе общее количество затрат времени по каждой группе должностей делится на годовой фонд рабочего времени одного муниципального служащего. Тем самым определяется количество штатных единиц, необходимых для реализации функций органов местного самоуправления по каждой группе должностей.

11. Определение расходов на финансирование по каждой группе муниципальных должностей.

Закон о денежном содержании муниципальных служащих определяет порядок формирования фонда оплаты труда для всех муниципальных должностей. Зная количество должностей в каждой группе, в соответствии с вышеназванным законом определяют финансовые затраты на фонд оплаты труда по каждой группе должностей.

12. Определение общих финансовых затрат на фонд оплаты труда органа местного самоуправления.

Данные по финансовым затратам по каждой группе должностей суммируются, и “на выходе” мы имеем сведения о минимально необходимых затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления.

Исследование, проведенное в соответствии с вышеприведенным планом, позволит получить данные: о функциях, которые необходимо исполнять органам местного самоуправления; о минимально необходимой штатной численности Администраций, которая достаточна для реализации данных функций; об объемах финансирования органов местного самоуправления на осуществление муниципальной службы.

Можно предположить, что из перечисленных этапов исследования наибольшую сложность представляет 3-й этап, на котором определяются затраты времени на выполнение отдельных операций.

Учитывая однородность функций, исполняемых органами местного самоуправления, и тот факт, что реализация большинства функций определяется требованиями законодательства, считаем, что нормативы трудозатрат по муниципальным должностям не должны определяться каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно. Необходимость разработки таких нормативов должна быть воспринята федеральными органами государственной власти.

В случае, если на федеральном уровне нормативы трудоемкости отдельных работ для органов управления не разработаны, Администрация области вынуждена будет проводить исследовательскую работу в полном объеме, что потребует значительных затрат времени и ресурсов.

Таким образом, мы рассмотрели подходы, выработанные Администрацией Новгородской области по определению норматива штатной численности органов местного самоуправления и минимальных финансовых расходов на муниципальную службу.

Будем признательны читателям за предложения и дополнения к описанной методике.