2002, № 1

Сергей ВАСИЛЬЕВ

Этический кодекс чиновника. Комментарий к проекту

Необходимость разработки Этического кодекса государственного и муниципального служащего, кажется, стала настолько явной, что уже не требует дополнительного обоснования. Многие десятилетия развития государственного управления (и управления вообще) как в России (СССР), так и за рубежом, показали, что этический аспект чрезвычайно сильно влияет на эффективность управления. Служащий, уверенный в своей моральной правоте и этической безукоризненности, уверенно и с большим удовлетворением выполняет свои обязанности. Этически безукоризненная власть адекватно и лояльно воспринимается гражданами. Требование назначать начальниками "людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть" - Исход, 18,21 известно уже около трех тысяч лет. При Советской власти этические вопросы относились к сфере ведения партийных органов, а базовые этические положения были сформулированы в виде "Морального кодекса строителя коммунизма". Внимание к этическим вопросам современных строителей капитализма не менее пристально¹, отдельные профессиональные сообщества формулируют этические кодексы в явном виде, в форме рекомендательных или обязательных к исполнению документов².

На обвинения постсоветской власти в бесстыдности и ощутимый вакуум в области этических норм, в частности, для государственных служащих, отреагировала Государственная дума РФ, разработавшая проект закона РФ "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации“³. Не останавливаясь на подробном анализе этого документа, сделаем только два замечания. Во-первых, этические нормы имеют фундаментальную особенность -– они не могут быть нормами права. Таким образом, Этический кодекс законом быть не может. Во-вторых, проект Государственной думы предлагает большое число этических проблем и проблем неэтичного поведения коллег разрешать обращением к непосредственному начальнику или к компетентным органам. Здесь, конечно, можно сослаться на американские или европейский традиции, где доносительство иногда поощряется материально, но такой вид поведения явно не соответствует отечественным этическим нормам и культуре.

Разрабатывая Этический кодекс государственного и муниципального служащего Новгородской области Авторы исходили из того, что этот документ является не законом, а совокупностью этических ориентиров. Действие Этического кодекса видится аналогичным действию общих этических и моральных норм общества. Нарушитель таких норм не принимается обществом. Нарушитель этических норм профессионального сообщества встречается с более или менее серьезными трудностями пребывания в этом сообществе. Для профессионального сообщества государственных и муниципальных служащих эти трудности могут материализоваться при прохождении нарушителем очередной аттестации или в виде решения общественной комиссии по этике.

Этический кодекс государственного и муниципального служащего Новгородской области строится как рекомендательный документ, в большей или меньшей мере затрагивающий все области, связанные с этическими аспектами жизни и работы государственного и муниципального служащего. В Кодексе осознанно не делается разницы между государственными и муниципальными служащими, так как три уровня власти, сформированные в России - федеральный, субъекта федерации и местный,– традиционно воспринимаются гражданами как мало различимые виды государственной власти (приносим извинения поборникам теории местного управления, естественно вырастающего из самоорганизующегося местного сообщества и самоуправления).

Структурно документ содержит формулировку миссии служащего, - и описание этических норм, относящихся к трем основным областям ответственности служащего – социальной, профессиональной и личной. Область социальной ответственности подразделена на четыре основных вида социально-экономических групп современного общества; здесь выделены отдельные граждане, государственные, коммерческие и общественные (некоммерческие) структуры.

Базовые критерии оценки деятельности служащего сосредоточены в его миссии. Ответственность служащего перед гражданами выделена особо. Как показало предварительное обсуждение вопросов разработки Этического кодекса в достаточно разнообразных аудиториях с государственными и муниципальными служащими разного уровня, высший приоритет обычно приписывается обязанностям служащего перед государством, что совпадает с традиционным российским подходом к миссии государственного служащего. Односторонность такого подхода достаточно очевидна, печальный опыт принесения гражданских прав и свобод в жертву государственным интересам, отнюдь не застрахованным от субъективизма, слишком обширно представлен в российской истории. Предлагаемая миссия осознанно переносит акцент на служение интересам отдельных граждан, являющихся покупателями услуг органов государственного управления.

Раздел, посвященный отношению с отдельными гражданами, поставлен на первое место. Авторы считают, что граждане являются главными клиентами органов государственной власти и проводят в Кодексе линию “клиент всегда прав", дополняя ее обязательным "но, в рамках закона".

Три остальных составляющих социальной ответственности служащего достаточно естественно выстраиваются в соответствии с известным подразделением экономики на три сектора -– государство, бизнес и некоммерческие организации.

Раздел отношений служащего с государством практически не требует комментариев, так как традиционен.

Раздел отношений служащего с коммерческими структурами интересен тем, что именно в этих отношениях наиболее сильна коррупция* . Служащему приходится проходить по тонкому острию, с одной стороны, всемерно способствуя развитию бизнеса, с другой -– не имея права ни участвовать в нем, ни получать прямые дополнительные выгоды от поддержки бизнеса. Не всем это оказывается по плечу.

К концу первого десятилетия возрождения предпринимательской деятельности в России российские предприниматели также начали интересоваться этикой бизнеса, осознав, что честное и этичное ведение дел ценно долгосрочными перспективами и, в конце концов, выгоднее экономически. Крупные компании разрабатывают и принимают Этические кодексы, все чаще собираются представительные конференции бизнесменов, на которых обсуждаются эти вопросы.

Авторы надеются, что этот раздел Кодекса знаменует собой встречное движение государственного управления, поддерживающее честное, открытое и лояльное взаимодействие этически безукоризненного бизнеса с этически безукоризненной государственной властью.

Взаимодействие с некоммерческими организациями на деле включает в себя различные составляющие. Во-первых, это взаимодействие с политическими партиями. Авторы попытались нащупать довольно тонкую грань, отделяющую продуктивное и беспристрастное взаимодействие того, кто в западной традиции называется карьерным чиновником, с чиновником выборным -– политиком по определению, от подчинения всей работы служащего политическим интересам одной партии в режиме административного рычага этой партии. Во-вторых, это взаимодействие с религиозными организациями. Здесь авторы настаивают на полном отделении государственных функций от религиозных убеждений, считая эти убеждения личным делом каждого: "Кесарю -Кесарево, а божие - Богу".

Это, наконец, взаимодействие с многочисленными некоммерческими общественными организациями. Необходимость в поддержке таких организаций (действующих, естественно, в рамках закона) очевидна. Российское государство провозглашается как социальное демократическое государство, и социальная активность граждан является необходимым условием создания, развития и существования такого государства. К российской специфике такой деятельности относится необходимость государственной (особенно со стороны местных администраций) поддержки таких движений и организаций.

Раздел, посвященный профессиональной среде служащего также почти не требует комментариев. Следует отметить только, что в эпоху "информационализма“ и “глобализма"4 государственные и муниципальные служащие, подобно всем остальным профессионалам в других областях экономики, работают в условиях катастрофически быстрых изменений в технологическом окружении и поэтому обречены на непрерывное повышение квалификации, переобучение и обновление знаний. Администрация становится такой же "учащейся организацией", как и современные коммерческие организации. Непрерывное обучение становится этической нормой служащего как профессионала управления.

Последний раздел посвящен этическим нормам личной жизни служащего и также не требует комментариев.

Предлагая проект Этического кодекса служащего для обсуждения, авторы надеются решить или хотя бы начать решать две основные задачи. Во-первых, мы надеемся получить предложения по доработке и корректировке Кодекса. Во-вторых, сама идея существования такого документа начнет укореняться в широких кругах профессионалов государственного и муниципального управления. На отклик в этих кругах и надеются авторы.

1 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М,: "Дело””, 1992.- 702 с.

2 Этический кодекс Американского общества государственного управления. Правила профессиональной этики адвокатов Новгородской области. Кодекс профессиональной этики Российского журналиста.

3 Российская Федерация. Федеральный закон "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации””, Проект №85554-3. Вносится депутатами Государственной Думы В.Н.Южаковым, В.А.Рыжковым.

4 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М.: ГУ ВШЭ, 2000 - 608 с.

ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС

государственного и муниципального служащего Новгородской области.

Объективное, честное, эффективное, ответственное и справедливое удовлетворение потребностей и преследование интересов граждан, общества и государства -– при безусловном соблюдении законности, равенства и прозрачности деятельности - главные критерии в профессиональной работе государственного и муниципального служащего.

I. Социальная ответственность государственного и муниципального служащего

Государственный и муниципальный служащий (далее по тексту – служащий) служит гражданам России, удовлетворяя их потребности в услугах государства.

Служащий помнит, что, будучи налогоплательщиками, граждане содержат его и оплачивают его работу.

Граждане вправе требовать от служащего быстрого, качественного и полного оказания соответствующих услуг.

Граждане вправе рассчитывать на вежливое, корректное и непредвзятое отношение служащего к себе.

Служащий стремится при исполнении своих обязанностей исходить из приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Служащий помнит, что круг его деятельности точно ограничен рамками закона и избегает выходить за его пределы.

Служащий помнит, что его услуги уже оплачены и всемерно избегает получения от граждан дополнительной оплаты за свои услуги как в материальной (деньги, подарки), так и в нематериальной (услуги) форме.

Служащий всегда помнит об обязательности для него решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Служащий стремится:

исполнять свои обязанности, соблюдая закон, законные инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы;

к гласности в осуществлении государственной (муниципальной) службы, достигая разумного компромисса между этим требованием и требованием безусловного соблюдения государственной (служебной) тайны и тайны личности.

Служащий безусловно избегает неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей.

Служащий помнит, что деловая активность малых, средних и больших предприятий является основой и движущей силой экономики и в рамках своей компетенции всемерно способствует их развитию.

Служащий помнит, что предприятия –- юридические лица – также являются налогоплательщиками, а, следовательно, покупателями услуг государства и вправе требовать от него быстрого и качественного оказания этих услуг.

Служащий помнит, что государственная поддержка честной и законной предпринимательской деятельности необходима для динамичного развития российской экономики вообще и экономики региона в частности.

Служащий всемерно поддерживает стремление коммерческих структур к честному и этичному ведению дел.

Служащий помнит о серьезных ограничениях в сотрудничестве с коммерческими структурами, которые закон на него накладывает, и тщательно соблюдает эти ограничения.

Служащий не занимается предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

Служащий не занимается другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

Служащий не состоит членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами, или если в порядке, установленном федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

Служащий всемерно избегает использования своей принадлежности к государственной (муниципальной) службе для получения работы за ее пределами.

Служащий помнит, что социальная активность граждан -– необходимая составляющая демократического общества и поддерживает в рамках своей компетенции некоммерческий сектор экономики.

Служащий помнит о серьезных ограничениях в сотрудничестве с общественными организациями, которые закон на него накладывает и тщательно соблюдает эти ограничения.

Служащий помнит, что он не может быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, областной Думы, органов местного самоуправления;

Служащий, безусловно, не использует свое служебное положение в интересах политических партий, движений, общественных объединений, в том числе религиозных объединений, и для пропаганды отношения к ним.

При исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий не позволяет себя использовать в каких-либо политических целях.

II. Профессиональная ответственность служащего

Служащий обеспечивает поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов Новгородской области, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

Служащий хранит государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашает ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Служащий строго придерживается этических норм деловых отношений и осуществления профессиональной деятельности.

Служащий строго соблюдает распорядок трудового дня и трудовую дисциплину.

Служащий не допускает использования в личных целях предоставленных ему технических возможностей.

Служащий поддерживает уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей, и постоянно повышает свой профессиональный уровень;

Служащий постоянно заботится о повышении профессионального уровня и служебном росте своих подчиненных.

III. Личная ответственность служащего.

Служащий стремится всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов.

На работе, в быту, в обществе и семье служащий стремится удовлетворять этически безукоризненным требованиям социально-культурных норм и обычаев, принятых в российском обществе.

Если служащий занимает такую должность, при которой его служебные обязанности могут задеть его личные или частные интересы, то он заявляет о характере этих интересов во время своего назначения.

Служащий стремится избегать столкновения его частных интересов с его публичными служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допустить таких коллизий, какими бы они ни были -– реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.

Присяга государственного (муниципального) служащего

При приеме на работу в качестве государственного (муниципального) служащего, он (она) приносит присягу. Присяга приносится в торжественной обстановке перед лицом членов профессионального сообщества. Служащий расписывается на официальном бланке с текстом присяги. Подписанный служащим текст присяги хранится в его личном деле.

Этический совет Администрации

В административном органе создается общественный Этический совет. Членами Этического совета по должности являются руководитель административного органа, (его первый заместитель) и председатель профсоюзного комитета. Остальные члены Этического совета избираются на общем собрании служащих административного органа. Председатель Этического совета избирается на заседании совета.

Задачей Этического совета является поддержание и развитие этических норм работы и взаимодействия служащих административного органа, изложенных в Этическом кодексе, разрешение конфликтных ситуаций, связанных с этикой, выработка общих этических ценностей организации.