2002, № 1

Алексей КОСТЮКОВ

Политическое управление в региональном контексте

Исследование проблем формирования в Российской Федерации и ее регионах системы политического управления является актуальной задачей для отечественной политологической науки. Актуальность обозначенной темы определяется тем, что действующая российская Конституция провозглашает создание в нашей стране демократического правового государства.1 Для демократического государства характерно широкое применение в деятельности общественных факторов политических методов управления для разрешения возникающих между ними и в обществе в целом проблем, конфликтов и противоречий.

Для России создание демократического государства все еще является задачей со многими неизвестными, которая ждет своего решения.

Логика развития исторического процесса подтверждает, что переход нашего государства к демократии был неизбежен. Ранее существовавший в СССР тоталитарный режим, помимо прочего, не мог в принципе ответить на вызовы постиндустриального общества, поэтому был обречен на отмирание. Естественно-научный подход к исследованию социальных систем позволяет сделать вывод, что в сложном, быстро меняющемся мире не выживают жестко сконструированные политические системы. Точнее, их единственная возможность выжить - резко, на порядки сократить число решаемых внутренних и внешних проблем, примитивизировать общество и круг его потребностей, работать в простом мобилизационном режиме. Но как только общество, достигая определенной фазы развития, расширяет сферу индивидуальных и социальных потребностей, жесткая система управления, частным случаем которой является тоталитарная система, не справляется со своей задачей. В попытках решить неразрешимую задачу система управления, а вместе с ней – государство, ослабляются. Становится неизбежным переход к построению других - адаптивных -– политической организации общества и системы управления. Именно требованию эффективности и устойчивости, порождаемой гибкостью и адаптивностью, отвечает демократия.

Переход от тоталитаризма к демократии в России сопровождался политической борьбой, обновлением элит, разрушением мировоззренческих, идеологических, ценностных устоев. Не мудрено, что слово "демократия" воспринималось как моральная категория. Но рано или поздно должно прийти понимание, что демократия - это политико-управленческая категория, прежде всего связанная с эффективностью функционирования власти и общества. Для России, помимо прочего, - это категория выживания. Такие территории, такие огромные общности людей, находящихся на достаточно высокой стадии культурного и социального развития, не могут управляться жесткими схемами. В этом случае они нежизнеспособны и стремятся к распаду. Это не теория, а практика, подтвержденная судьбой СССР.

Синхронное развитие указанных тенденций -– демократизация российского общества и построение в России реальной Федерации - неизбежно ведет к радикальной замене системы государственного управления, которая формируется в условиях полного разрыва со старой партийно-советской политической системой и тоталитарным режимом. Таким образом, для российского общества, являющего в настоящее время обществом переходного типа, проблема политического режима и формы государственного управления становится важной в стратегическом плане как основа направления развития нашей страны на длительную перспективу. Это нашло отражение в появлении новых теоретических конструкций, призванных связать воедино поли­тологическую и формально-правовую характеристику государственного устройства.

Одной из важных особенностей, происходящих в процессе преобразования, является смещение центра тяжести управленческой деятельности в регионы. Понятно, что функции и роль государственных органов управления в регионе в таких условиях принципиально меняются.

Необходимость исследования политико-управленческих вопросов в регионе определяется, прежде всего, внутренними противоречиями перехода к гражданскому обществу с рыночной экономикой. Традиционно на государственное управление возлагается двойная задача: обеспечивать современный уровень экономического развития, а также воспроизводство, ротацию политической элиты. Сегодня реальным фактом становится множественность независимых агентов экономической и политической деятельности. Это влечет за собой возможность глубоких изменений в характере управленческой деятельности. В то же время, с помощью экономических, психологических, идеологических и иных средств субъекты социального действия нередко превращаются в объекты манипуляции. В условиях неустойчивости социальной среды имеет место резкое ослабление управляемости системы. Реформационные процессы разрушили прежнюю модель государственно-административного управления. Провозглашаемые демократические ценности вошли в противоречие со старым механизмом их актуализации. В данной ситуации либо центр должен напрямую стимулировать реформационные структурные процессы, либо он должен вступать в реальные политические отношения с уже существующими силами и уже через них определять ценностно-ориентационную сферу государственного строительства. Таким образом, государственное управление приобретает ярко выраженный политический характер. Политическое управление через диалог имеет оборотную сторону и несет в себе угрозу конфликта, который может поставить под сомнение развитие и само существование той или иной политической целостности.

Политическое управление, в отличие от административного, не стимулирует наперед заданные процессы. С помощью правовой базы и политических соглашений оно создает каналы, через которые спонтанно существующие социальные субъекты способны реализовывать свои цели. Только после согласования основных интересов и принятия принципиальных политических решений вступает в действие государственно-административное управление по реализации этих решений. В переходный период часто воспроизводятся модели старой системы управления. Вследствие этого важнейшей проблемой политического управления в становящемся демократическом обществе является проблема формирования реального демократического политического режима как действительного основания для эффективного и справедливого политического управления в государстве, регионах и на местном уровне. Эта проблема имеет системный характер. Затрагивая различные уровни управления, она включает в себя вопросы политико-экономического характера, поскольку новые влиятельные субъекты политического действия имеют в своей основе экономические интересы. Вторым важнейшим аспектом являются политико-правовые вопросы воспроизводства политической элиты в избирательном процессе как основном механизме формирования и легитимации субъектов политической власти в демократическом обществе. Для России создание демократического режима еще является задачей со многими неизвестными, которая ждет своего разрешения.

Неразработанность проблем региональных политико-управленческих отношений существенно тормозит развитие управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации, выбору неэффективных решений. В регионах наиболее остро стоит вопрос формирования основ нового демократического режима. То, что в центре приобретает системный характер, в регионах во многом зависит от случайных характеристик действующих политических субъектов, личных качеств лидеров и т.д. Новые модели регионального управления только начинают формироваться. Сегодня особенно важны попытки обобщения управленческой практики, направленной на поиск оптимальных путей регионального развития.

Регионализация в Российской Федерации во многом обусловлена переходом от преобладания вертикального типа отношений внутри экономического и политического пространства к укреплению горизонтального типа отношений (регионы в качестве партнеров федерального центра), автономизацией региональных сфер общественной жизни. На первый план выдвигаются суверенизация регионов, образование региональных сообществ с присущими им особенностями социальных и политических структур, экономическими и политическими стратегиями. На смену прежней региональной политики как директивному курсу развития и размещения производительных сил территориальной специализации приходят задачи сочетания интересов федерального центра и регионов, создания условий для вхождения регионов в рыночные отношения, обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях формирования региональных приоритетов экономического и социального развития, которые должны учитываться при проведении финансовой, инвестиционной, внешнеэкономической политики России.

Процесс регионализации современной России нарастает. Этот процесс предполагает особый переходный период для решения на правовой основе совокупности проблем, возникающих конфликтных ситуаций в рамках конкретных, отдельно взятых регионов. В практическом плане цель их состоит в превращении регионов в реальные политические субъекты управления, переходе от формально организованной к реально существующей федерации. По этим вопросам многими политическими деятелями высказываются порой полярные точки зрения, что образует широкое поле для дискуссий и подтверждает актуальность выбранной диссертантом темы.

В результате развития реального политического пространства регион становится не только объектом, но и субъектом региональной политики со своими особыми интересами. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обеспечить возможности их реализации в рамках административного управления невозможно в принципе. Необходимо искать, оценивать и реализовывать те формы управления, которые были бы адекватны интересам народа в современных условиях, воспринимались и развивались им.

Таким образом, исследование проблем политического управления в регионе в процессе становления политического режима в России представляется весьма актуальным на современном этапе.

Вопросы политического управления обществом привлекали внимание ученых со времен зарождения политической философии. Эти проблемы рассматривались в трудах древних мыслителей, философов Возрождения и Нового времени. Эти вопросы волновали и дореволюционных российских ученых, таких как: Б.Н.Чичерин, П.И.Новгородцев, И.А.Ильин и др. В основу теоретической базы исследования тенденций и особенностей политического управления легли кон­цептуальные положения, касающиеся различных аспектов политического режима, изложенные в трудах зарубежных ученых: Г. Алмонда, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа и др.2 Тем не менее, в специфическом контексте становления современной политической системы и государственного управления в стране и регионах, проблема политического управления остается новой, актуальной и все больше привлекает внимание российских ученых. Значительный вклад в разработку теоретических основ управ­ления и государственной службы внесли российские ученые: Г.В. Атаманчук, Ю.С. Васютин, Н.И. Глазуно­ва, B.C. Комаровский, Б.В. Лытов, А.М. Ома­ров, Е.В. Охотский, А.Г. Поршнев и др3. Нельзя сказать, что эта тема подверглась всестороннему комплексному анализу. Недостаточно работ, анализирующих региональные аспекты управления. Актуальность и новизна региональной проблематики привлекают внимание ученых, среди которых выделяются работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой,Ю.В. Васильева, О. Г. Дмитриевой,В.Г. Игнатова, Т.В Игнатовой, А. В Кисельникова, Н.И. Лариной, А.М. Лаврова, В. Лексина, А.А. Мацнева, А. Швецова и др4.

Значительное влияние на рассмотрение проблем политического управления оказывает традиция советского периода, когда политическое управление отождествлялось с государственным и сводилось к вопросу реализации властных полномочий.

Различные аспекты политического управления исследованы в работах Н. Авдошиной, Ф.Н. Агаевой, Л.А. Асеева, Р.А. Галиахметова, Г.Ю. Галушко, Т.Н. Ефремовой, В.В. Смирнова, Б. Тукумцева, А.В. Понеделкова, А.В Огарева, О.Ф. Шаброва.5

В существующей литературе не сложилась устойчивая концепция политического управления, нет комплексного анализа политического управления в регионе, недостаточно отражена связь управления с политическим режимом, как правило, опускается функция воспроизводства субъекта политического управления. Разработка проблемы политического управления, и, в частности на региональном уровне, требует дальнейших усилий исследователей.

Политическое управление регионом является ключевым условием и одновременно следствием становления действительно демократического политического режима. Становление региональных политических субъектов выступает в качестве структурообразующего элемента политической реформы в целом.

Для избранной темы ключевым является понятие политического управления, его структуры и функций. Для его анализа необходимо рассмотреть такие базовые понятия, как: политика, управление, административное управление, система, организация, провести различие между политическим управлением и властью, государственным управлением, административным управлением.

Политика как деятельность предполагает создание определенных институтов власти, которые призваны разрешить противоречия, не поддающиеся урегулированию средствами административного управления. Управление согласовывает усилия человека и массовую организацию общества, традицию, благодаря чему развитие принимает форму исторического процесса. Управление не может быть самодостаточным, оно есть производное системы самоорганизации и контролируется ею. Основными компонентами управленческой деятельности, образующей целостную систему, являются 

субъект управления, управляемый объект, цель, условия и средства управления, результат. Грани между субъектом и объектом подвижны и относительны, часто субъект сам является одновременно и объектом управления.

Анализ понятия управления еще не проясняет нам специфики политического управления. Необходимо поставить вопрос ”каким должно быть управление в процессе демократизации общества?”.

Демократические преобразования в нашей стране выявили тот факт, что общество не может быть объединено на едином организационном принципе. Форма единства современного общества является бесконечно более тонким и сложным образованием, хотя до конца XVIII века считалось, что государство, для которого характерно разнообразие ценностных ориентаций, обречено на катастрофу. Современное общество представляет собой пространство свободы, спонтанного проявления творчества, следования традиции для живущего в нем человека, и потому не может быть заключено в жесткие рамки одной организации. Следовательно, государственно-административное управление, в лучшем случае, оказывается неэффективным.

Политическое управление реально осуществимо только в демократическом режиме. Демократический режим - это то условие, в рамках которого только и могут быть сформированы субъекты политического управления. Значит, политическое управление –- это, прежде всего, управление свободными людьми, и различные иерархические структуры здесь применимы только в условном смысле. В этом тезисе происходит расхождение между административным и политическим управлением.

Понятие политического управления следует отличать от понятия политической власти. Вместе с тем, нельзя и чрезмерно отрывать управление от власти. В лабиринтах технологий управления не утрачивается задача господства, но она реализуется более сложным образом. Существуют различные идеологические задачи, в которых наличие господства может либо подчеркиваться, либо, наоборот, затушевываться. Любое государство, в т.ч. и демократическое, реализует властные функции. Политическое управление базируется на распределении ответственности и взаимозависимости, разделении компетенции.

Политическое управление без административного, пожалуй, невозможно, тем более, что основной субъект деятельности у них совпадает в лице государственных органов в рамках государственной службы. И первое, и второе имеют одну цель - максимальное развитие, сохранение потенциала общества и его единства. Однако, если административное управление осуществляет это через распределение ресурсов, то политическое управление - через согласование целей, ценностей и устремлений общественных субъектов вырабатывает направление и приоритеты в развитии общества.

Политическое управление является функцией каждого политического субъекта, а не только того, который является координационным, доминирующим центром.

Таким образом, политическое управление можно определить как процесс самоорганизации политических субъектов (в ситуации конфликта интересов), разделяющих базовые ценности демократического режима, который основывается на распределении ответственности и взаимозависимости, разделении компетенции и направлен на превращение разнородных политических сил в целенаправленное организованное единство по отношению к конкретной политической программе, конкретной политике.

Политическое управление в демократическом обществе развивается в направлении господства общества в целом над "промежуточными", отдельными субъектами власти и управления.

Политическое управление носит двойственный характер и эту двойственность можно определить как его функции. Это управление объектом и управление воспроизводством субъекта управления. Управление субъектом является важнейшим моментом политического управления. Формирование субъекта политического управления осуществляется через избирательный процесс. В любом цивилизованном обществе выборы являются инструментом легитимации власти и функционирования демократии в целом. Качество формируемого субъекта управления зависит от выбора процедур демократического волеизъявления, способа подсчета голосов и умения использовать эти процедуры претендующими на власть в свою пользу. Поэтому качество и преемственность субъекта управления зависит от политико-правовых аспектов избирательного процесса, учета технологий избирательных кампаний и опыта их проведения.

Управление объектом строится как управление межсубъектными отношениями, как отношения с самостоятельными субъектами деятельности, сообществами, организациями, как разделение власти, компетенции, полномочий. Основополагающим в этих отношениях является принцип субсидиарности. Сфера развития экономики традиционно является приоритетной для государства. С появлением независимых экономических субъектов деятельности и пересечением их интересов с интересами государства идет активный процесс их превращения в политических субъектов. Экономические противоречия, бывшие ранее объектом государственно-административного управления, становятся политическими противоречиями и требуют достижения компромисса со всеми заинтересованными сторонами.

При рассмотрении феномена политического управления необходимо, на наш взгляд, провести исследование взаимосвязи становления политического управления с определенной формой политического режима. Автор исходит из того, что в России сложилась ”переходная” “гибридная” форма политического режима. Обладая признаками демократии, он еще не является демократическим. С одной стороны, такая форма режима инициирует процесс становления политического управления в обществе. С другой стороны, политическое управление способствует переходу режима в действительно демократический режим. В этой связи необходимо отметить, что проблема типологии современного политического режима в России в условиях политической трансформации в последнее время является объектом исследования многих российских политологов.6

Хотя понятие режим обычно определяет особый тип организации государственного аппарата, который может варьироваться от либеральной демократии до тоталитаризма, особенностью современного развития России оказалось появление промежуточного элемента в государственном развитии, а именно: режима, интересы которого отличаются от интересов государства и общества. Особенностью современной России является преобладание специфических режимных отношений (как бы неупорядочены они ни были) над становящимся гражданским обществом и правительством.

Напряжение между государственной системой и режимом является также напряжением между формальными и неформальными политическими отношениями, между законом и политикой, между институционализированной и персонифицированной политической властью. За формальным фасадом демократической политики, проводимой на уровне государства, режим считал себя в основном свободным от  подлинно демократической отчетности и контроля со стороны общества. Режимная политика определяется изменениями в рамках параметров сосуществования самого переходного процесса: они не являются произвольными, но не являются и организованными как часть политического порядка. Ее нормы не формализованы, но они признаются. У политического процесса нет субъекта, он не основан ни на личностях, ни на институтах, a держится на не сильно различающихся, но ярко ритуализированных отношениях между реальными участниками процесса. Следует отметить, что понятие режимной политики включает не только управление, но также отношения между номинальными держателями власти и обществом. Режимная система появляется в условиях, когда государство слабо институциализировано, а общество не имеет еще эффективных политических структур.

Решительным шагом на пути к демократии является переход власти от группы людей к набору правил. Для демократического государства характерны: свободные альтернативные выборы для избрания политических представителей, основные гражданские права и ясно обозначенные ”“правила игры””, защищающие эти основные свободы.

С одной стороны, режимная система является глубоко авторитарной и стремится изолировать себя от эффективного демократического контроля (принцип функциональности); с другой стороны, для достижения законности и устойчивости режимная система использует демократические институты, такие, как выборы, и другие формы привлечения общественной поддержки. Выборы сохраняют потенциал для превращения демократии из режимной в реальную.

Это сосуществование режимной политики и демократического режима, естественно, создает институты, которые формально являются демократическими, но несут ответственность только перед самими собой. В то же время институты демократии (парламент, суды и сама федеральная система) являются не просто оболочками, но сохраняют способность независимых инициатив и являются фундаментом демократического преобразования режимной демократии. Модели режимной политики были, конечно, повторены на региональном уровне, что сопровождалось появлением большого числа режимов различного типа.

Следующим важным аспектом рассматриваемой темы является проблема формирования политического режима в регионе.

Рассматривая эволюцию регионов - субъектов Федерации, многие авторы делают выводы о том, что в российских регионах реализуются различные властные модели.7 В зависимости от реализации той или иной властной модели в регионе в различной степени складываются условия для развития политического управления. Ограниченность таких условий, как правило, приводит регион к отставанию в социально-экономическом развитии.

Анализ особенностей режима политического управления в Новгородской области показывает, что он тяготеет к модели власти, которая реализуется многими лицами, действующими одновременно и распределяющими между собой полномочия и ответственность.

Тесное сотрудничество и взаимопонимание всех органов и уровней власти, партий и движений, профсоюзов, товаропроизводителей, независимо от форм собственности, позволили Новгородской области выработать единую экономическую политику, определить приоритеты и направления развития, обеспечить последовательность и непрерывность преобразований.

Несколько лет назад по инициативе Губернатора М.М.Прусака и областной Администрации была выработана следующая задача по стратегическому развитию 

территории: создавая условия для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, двигаться к бездотационному бюджету области, уйти от финансовой зависимости от центра. Разработанное в области инвестиционное законодательство развивается по пути системного улучшения положений федеральных нормативных актов в той мере, в которой это позволяют сделать компетенция областных и местных властей и имеющиеся в их распоряжении средства. Социально-экономический смысл инвестиционной политики заключается в том, что при падении производства и депрессивном состоянии экономики любой рентабельный проект, даже при условии освобождения от местных и региональных налогов, приносит доход как в бюджет и внебюджетные фонды, так и вносит вклад в оживление экономики региона, стабилизацию социального положения области.

Реализованная в Новгородской области модель инвестиционной политики может служить наглядным примером использования методов политического управления на региональном уровне, так как явилась результатом достигнутого на основе диалога, консультаций и переговоров между органами власти различного уровня, субъектами хозяйственной деятельности, иными политическими и экономическими акторами консенсуса о совместных действиях в этой сфере, закреплённого затем в областных законах, постановлениях Администрации Новгородской области, решениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Таким образом, современная стратегия развития Новгородской области во многом значительно отличается от стратегии России, имеющей большой внутренний рынок и значительные природные ресурсы.

Важной особенностью Новгородской области является также социальная и политическая стабильность, создающая благоприятную внешнюю среду для деятельности органов управления. Поддержанию стабильной общественно-политической обстановки в регионе способствует политика сотрудничества с партиями и общественными объединениями, проводимая Администрацией области и местными Администрациями. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными организациями (общефедеральными и региональными) основаны на принципах открытости, гласности и уважения. В области созданы различные формы взаимодействия с общественностью (общественная палата при губернаторе области, трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, различного рода комиссии и советы), способствующие налаживанию конструктивного диалога.

Другим фактором стабильности в Новгородской области является постоянство состава региональной элиты. Губернатор области М.М.Прусак занимает эту должность с осени 1991 года. Это не может не сказаться на степени сменяемости региональной элиты и основных региональных чиновников. В соответствии с областным законом “”О государственной службе в Новгородской области””, часть высших административных должностей отнесена к государственным должностям категории ”“Б””, замещаемым на срок полномочий губернатора⁸. Данные должности составляют не более 7% должностей областных государственных служащих, исходя из этого, массовой замены руководящих работников Администрации области не происходит.

Вся история отношений Администрации области с областным законодательным (представительным) органом власти характеризуется взвешенностью и конструктивностью. С 1991 по 1993 год, когда действовал Новгородский областной Совет народных депутатов, Главе Администрации области удалось переместить акценты в отношениях с областным Советом из политической сферы в прагматическую, хозяйственную. Это позволило избежать конфликтов, характерных для большинства регионов.

В марте 1994 года была избрана областная Дума, значительно меньшая по составу (27 депутатов Думы вместо действовавшего ранее областного Совета численностью 145 депутатов) и более мобильная. За этот период отношения между Думой и Администрацией, Губернатором можно охарактеризовать как практичные и конструктивные. Иногда возникавшее напряжение в отношениях никогда не носило политической окраски, а касалось только организационно-технологических и процедурных вопросов. В отношениях как с федеральными, так и с муниципальными властями губернатор и Дума занимали и занимают солидарные позиции, что является очевидным достижением и благоприятно сказывается на решении проблем развития территории.

Практика же отношений между органами государственной власти области и Российской Федерации строится на основе учета реальных условий и характеризуется здоровым прагматизмом, когда неясные или меняющиеся “”правила игры”” рассматриваются как средство, а не препятствие в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности региона или его развития. Тем самым снимается напряженность возникающих конфликтов.

В сфере отношений между региональной и муниципальной властями используется принцип оптимального распределения ответственности и соответствующих ресурсов для жизнеобеспечения области и муниципальных образований. В условиях дотационного бюджета - это единственный способ поддержания устойчивости в социально-экономической сфере. Стиль отношений, принятый властями области, городов и районов, подразумевает совместную выработку системы взаимодействия и важнейших решений; максимально возможную передачу полномочий и ресурсов на муниципальный уровень; взаимную ответственность между областью и городами, районами за соблюдение согласованной системы взаимодействия и совместно принятых договоренностей и решений. Такой подход также практически исключает возможность доведения конфликта до крайней точки и разрешение его в судебном порядке.

Проведенный анализ режима управления в Новгородской области показывает, что практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Новгородской области может быть охарактеризована как модель власти, использующая “”открытую”” стратегию политического управления, составляющими которой являются постоянный диалог с региональными, местными и федеральными политическими акторами и экономическими агентами, самостоятельность различных уровней и ветвей власти в реализации консолидированной, совместно выработанной стратегии комплексного социально-экономического развития территории. Представляется, что такой подход сегодня может рассматриваться как основная альтернатива несовершенству политической системы и правового регулирования в стране. В то же время, такое состояние сферы управления не может считаться устойчивым по причине преобладающего значения личностного фактора. Поэтому приоритетной задачей развития политического и правового пространства на федеральном и региональном уровнях должно стать закрепление эффективно работающих, приносящих реальные положительные результаты принципов взаимодействия всех уровней власти, подходов к распределению полномочий, сфер компетенции, ресурсов и ответственности между ними.

Таким образом, разрешение многих из возникающих в процессе демократических, политических и экономических преобразований в Российской Федерации проблем видится в широком использовании методов, технологий и процедур 

политического управления, в том числе и на региональном уровне, где посредством политического управления возможно разрешение многих прикладных задач по обеспечению эффективного развития субъектов Федерации. Приведенный в нашем исследовании анализ режима политического управления в Новгородской области служит серьезным мотивированным подтверждением данного вывода.

В заключение необходимо отметить, что глобальные процессы трансформации России в 90-е гг. заставили по-новому взглянуть на многие привычные понятия. Кардинальное изменение политических процессов в России, приведших к появлению множества новых субъектов политического действия, смещение центра тяжести политической власти на региональный уровень, приводит к необходимости более пристального внимания к новым формам управления.

Проведенное исследование показало, что политическое управление представляет собой необходимо возникающее явление на нынешнем переходном этапе истории нашей страны, роль и значение которого будет возрастать по мере формирования и развития демократического, гражданского общества в Российской Федерации.

Проблема создания общества с демократическим режимом, процессы децентрализации и регионализации неизбежно требуют смещения акцентов от административно-государственного управления к политическому. Общество переходного типа соединяет элементы старой и новой политической системы, для него характерно несовершенство, противоречивость и фрагментарность законодательства, отсутствие или только зарождение многих институтов и механизмов гражданского общества, подчас хаотичная и плохо предсказуемая смена политических элит на общегосударственном и региональном уровнях, появление значительного количества свободных экономических агентов, в результате чего возникает конфликт многообразных интересов и ценностей, который не поддается прямому административному разрешению. Наиболее значимыми зонами конфликтов являются экономическая сфера и сфера удержания властных позиций в обществе, в том числе на региональном уровне. Ориентация на демократические ценности создает определенный консенсус в обществе, который ограничивает методы борьбы. Поэтому признание выборов в качестве основного, базисного способа ротации, легитимизации и воспроизводства политической элиты делает избирательный процесс важнейшим объектом внимания и управления господствующей элиты. Результаты выборов показывают, что большинству крупных политических лидеров успешно удается управлять избирательным процессом и длительно удерживать властные позиции в обществе, что особенно характерно для регионального и местного уровней.

Возникновению политического управления в обществе соответствует не только определенный уровень развития политического режима, но и определенная модель власти. Анализ режима политического управления в Новгородской области доказывает, что сформировавшаяся в ней модель власти является наиболее адекватной для современной стадии политического процесса, особенно для ресурсно-дефицитных регионов, подобных Новгородской области, так как создает условия для самостоятельного инициативного поиска и привлечения дополнительных ресурсов субъектами управленческой, политической и экономической деятельности.

Для обеспечения эффективности государственной власти исследование выявило следующие задачи, решение которых требует применения механизмов политического управления.

Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции через разграничение федеральными законами предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления, так как это наиболее конфликтное в настоящий момент поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов и где - субъектов Федерации. Иначе подобная ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление России как единого федеративного государства.

Вторая задача - оптимизация системы и структуры территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. На сегодняшний день они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и подчас не в состоянии выполнять даже контрольные функции.

Третья задача - дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. Четкое распределение и закрепление ресурсов и налоговых поступлений - это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти.

Четвертая задача - формирование соответствующей целям демократического развития российского общества партийной системы, предусматривающей обязательное наличие региональных и местных организаций общефедеральных партий, которые могли бы реально влиять на формирование региональных политических элит и выработку региональной политики как в экономической, так и в иных сферах жизнедеятельности региональных сообществ, учитывая при этом необходимость формирования единого российского политико-правового и экономического пространства. В этом контексте дискуссионной остается проблема региональных партий, создание которых, с одной стороны, соответствует тенденциям децентрализации и регионализации, с другой стороны, может служить идеологическим обеспечением сепаратизма и вести, таким образом, к дезинтеграции Российского государства, особенно в границах национально-территориальных образований. Данная проблема требует серьёзного осмысления, политико-правового и социологического исследования и анализа.

Принципы политического управления, наиболее эффективные и применимые при управлении сложными иерархическими системами, касаются не только управления государствами. Последние годы они эффективно внедряются в корпоративное управление. Политическое управление состоит не в построении системы прохождения команд сверху вниз, а в создании условий, которые дают возможность обеспечивать общие интересы и согласовывать несовпадающие интересы граждан, групп граждан, территориальных общностей. Процессы регионализации и федерализации набрали такой высокий темп, что общество не успевает приспособиться к новым формам государственности. Политическая самостоятельность регионов, законотворчество их представительных органов, растущая финансово-экономическая активность их властей- все это развивается, из-за высокой скорости федерализации, без должного законодательного оформления, во многом стихийно, а потому порою уродливо. В нашей государственности назревают серьезные перекосы, отставание форм и методов политического управления, которые, если их оставить без внимания, могут застыть, превратиться в норму, угрожая государству перерождением в такие формы, которые весьма далеки от демократических и конституционных. Вдобавок к этому, в самой территориальной структуре Российской Федерации набирают темп процессы все большего расхождения регионов друг от друга, притом не только по социально-экономическим параметрам, но даже по самому укладу общественной жизни.

Все это требует дальнейшего всестороннего исследования социальной природы и проблем механизма реализации политического управления на общегосударственном и региональном уровнях.

1 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. Ст.1.

2 Almond. G.A., Powell, G.B. Comparative politics: System process and policy. Boston, 1978; Bell, D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. London, 1974; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Giddens, A. Modernity and Self-Identity. Cambridge, 1991; Dahrendorf, R. The Modern Social Conflict. London, New York, 1988.

3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. М., 1997; Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Лытов Б.В. Сущность и особенности государ­ственной службы как социального института // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980; Охотский Е.В. Государственная служба: теория и организация. Рос­тов-на-Дону, 1998; и др.

4 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.,1994;Ларина Н. И., Кисельников А. В. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998;  Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. М., 1998; Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М.,1998 г.; Дмитриева О. Г. Региональная диагностика. М., 1993.

5 Агаева Ф.Н. Тенденции развития управленческих отношений в условиях выхода из кризиса: Дисс. … канд. филос. наук. М., 1993; Авдошина Н., Тукумцев Б. Партисипативные методы управления в современных условиях // Проблемы теории и практики управления. 1994. № 6; Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта . Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.,РАГС, 1999; Смирнов В.В. Политика и политическое управление//Политическое управление: курс лекций. М.,РАГС,1996; Понеделков А.В., Огарев А.В. Лидер. Элита. Регион. Ростов-на-Дону,1995; Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997; Шабров О.Ф. Политическая система: демократия и управление обществом // Государство и право. 1994. №5.

6 См. напр.: Бызов Л.Г. Первые контуры «постпереходной эпохи»// Социс. 2001. №4; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к теории// Полис. 2001. №1.; Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. М., 1999.; Гуторов В.А. Современная российская идеология как система и политическая реальность. Методологические аспекты// Полис.2001. №3; Шимов Я.В. Россия на пороге ХХI века: социально-политическая трансформация// Социс. 2001. №5.

7 См.: Батанина И.А. Политическая типология регионов современной России (на основе методов теории статистических решений) // Развитие политической науки в российских университетах: Сборник материалов Всероссийской научной конференции. Самара, февраль 1999/ Под ред. Ильина М.В.,. Шмачковой Т.В. Самара, 1999; Де Барделебен Дж. Отношение к власти в регионах России// Социс. 2000. №6; Гельман В.Я., Рыженков С.И., Егоров И.В. Трансформация региональных политических режимов в России // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. М., 1999; Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего// Социс. 2001. №4; Мендрас М. Как регинальные элиты защищают свою власть// Pro et Contra. Зима. 2000; Туровский Р. Политическое расслоение российских регионов (история и факторы формирования)// Партийно-политические элиты и электоральные процессы в России/ Под ред. Кувалдина В. М., 1996; Сенатова О. Региональный авторитаризм на стадии его становления// Куда идёт Россия? Трансформация постсоветского пространства/ Под ред. Заславской Т.И. М., 1996.

8 См.: Реестр государственных должностей Новгородской области//Приложение к областному закону «О государственной службе Новгородской области»/ «Новгородские ведомости». 1996. №76.