2001, № 2

Дмитрий ЗАВИДОВСКИЙ

Формирование кадрового потенциала муниципальной службы: проблемы, опыт, тенденции

Основным принципом подбора кадров на муниципальную службу, их продвижения на вышестоящие должности становится принцип профессионализма и компетентности.

Данный принцип закреплен в статье 5 федерального закона “Об основах муниципальной службы в РФ”.

В ней определяется, что муниципальная служба основана на принципах:

Областной закон “О муниципальной службе в Новгородской области” расширил аналогичную статью, добавив принцип:

Введение этого принципа соответствует  декларируемым федеральным законом принципам муниципальной службы, а так же определению муниципальной службы, которое дано в статье 2 федерального закона: “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Федеральный закон определяет муниципальную службу, как “... профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной”.

Понятие “профессиональной деятельности” подразумевает, что профессионализм и компетентность служащий может приобрести только в случае добросовестного исполнение своих должностных обязанностей, в течение достаточно длительного периода времени.

Профессионализм также предполагает не только наличие определенного объема научных знаний,  получения профессионального образования, но и практическое освоение, как регламентированных методов деятельности, так и освоение норм и правил корпоративной культуры.

Значительную роль в развитии корпоративной культуры органов государственного и муниципального управления играет формирование у муниципальных служащих норм профессиональной этики и морали. При этом следует отметить, что отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности государственного и муниципального служащего является значительным пробелом в законодательстве, поскольку  отсутствие в структуре личности  общегуманитарных ценностей, нравственных ориентиров и норм профессиональной этики, особенно у государственных и муниципальных служащих, делает невозможным преобразование специалиста в профессионала.

Представляется, что специалистом может быть не только человек, который имеет хорошие специальные и профессиональные знания, опыт работы, умеет решать профессиональные задачи и проблемы. Профессионалом может быть только высококлассный специалист, который кроме специальных знаний и умений имеет и высокий уровень морально-нравственных качеств, сформированные и усвоенные профессиональные и этические ценности, которые не позволят ему нарушать профессиональные нормы, даже ради удовлетворения индивидуальных потребностей.

В этой связи, наличие в образовательных программах по специальности: “государственное и муниципальное управление” значительного объема гуманитарных  предметов обусловлено необходимостью осознания и принятия государственными и муниципальными служащими гуманитарных и  нравственных оснований профессиональной этики.

Указанные нами проблемы формирования соответствующего современным требованиям профессионального уровня муниципальных служащих усугубляются тем, что исходный уровень профессиональной подготовки значительной группы муниципальных служащих не соответствовал требованиям по занимаемым муниципальным должностям.                                      

На момент введения в действие областного закона "О муниципальной службе в Новгородской области" уровень профессионального образования муниципальных  служащих  был  значительно  ниже  требований законодательства. Эти данные представлены в таблице 1.

 Таблица 1.
Образовательный уровень муниципальных служащих Новгородской области на 01.01.1998 г.

 Таким образом, почти 13% от общего состава муниципальных служащих, то есть каждый восьмой муниципальный служащий имели образование в объеме средней, и даже неполной средней школы, а количество лиц замещающих муниципальные должности с высшим образованием составляло менее половины от всех муниципальных служащих.

Рассмотрение образовательного уровня муниципальных служащих по группам должностей, показало, что даже на руководящих должностях значительное количество лиц их замещающих, не имели требуемого образовательного уровня. (см.таблицу 2).  

Таблица 2 .
Образовательный уровень муниципальных служащих по группам муниципальных должностей

В этих группах должностей в соответствии с квалификационным требованиями необходимо иметь высшее профессиональное образование, соответствующее специализации муниципальной должности. В действительности каждый десятый высший руководитель (заместитель главы администрации) и каждый четвертый руководитель подразделения (на уровне начальника отдела) не имел этого образования. Среди специалистов, замещающих старшие муниципальные должности, необходимый уровень образования не имело более половины (51.2%) муниципальных служащих.

Данное обстоятельство предопределило введение в действие п. 3 ст.9 областного закона “О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области”. Данная статья определяет, что муниципальные служащие, образовательный уровень которых не соответствует квалификационным требованиям, установленных вышеназванным законом, не могут быть уволены с замещаемой муниципальной должности в течение 10 лет со дня вступления в силу настоящего закона по основанию, предусмотренному п.2 ст.33   КЗоТ Российской Федерации (несоответствие работника замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации). Органы местного самоуправления обязаны создать условия для переподготовки (повышения квалификации) указанных муниципальных служащих.

Областной закон "О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области " вступил в силу 1 января 1998 года. Таким образом, на муниципальные органы возложена функция в течение 10 лет привести образование муниципальных служащих в соответствие с требованиями областного законодательства.                                              

Одной из особенностей данной проблемы является также то, что 35% муниципальных служащих, которые должны были иметь высшее образование, в 1998 году имели возраст свыше 45 лет, то есть через 10 лет эти муниципальные служащие переходили в возрастную группу свыше 55 лет. Учитывая, что 83,8% муниципальных служащих составляли женщины, то фактически данные муниципальные служащие к этому сроку достигали пенсионного возраста. Обучение этих муниципальных служащих было признано нецелесообразным, поскольку, несмотря на то, что данные лица и не имели необходимого по законодательству уровня образования, но они приобрели необходимые профессиональные качества в результате длительного опыта работы.

Проблема соответствия образования квалификационным требованиям по муниципальной должности осложнялась тем, что у муниципальных служащих, помимо уровня образования, не соответствовала требованиям и специализация образования.

 Данные о виде (специализации) высшего профессионального образования представлены в таблице 3.

Таблица 3.
Специализация высшего профессионального образования муниципальных служащих
Новгородской области по состоянию на 01.01.1998 года

Только 43% муниципальных служащих имели образование соответствующее специализации муниципальной должности или равноценное. Очень незначительное число муниципальных служащих 5.7% имели юридическое образование и профильное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление".

В результате анализа соответствия уровня и специализации профессионального образования муниципальных служащих Новгородской области было выявлено, что в подготовке нуждалось (получение высшего образования) и переподготовке (получение права на профессиональную деятельность) 675  муниципальных служащих Новгородской области.

Таким образом, можно зафиксировать противоречие между возросшими требованиями, предъявляемыми временем к уровню развития кадрового потенциала муниципальной службы и его реальным состоянием. В этой ситуации Администрация области, несмотря на недостаток финансовых средств, предприняла меры по использованию всех возможных ресурсов для обеспечения программы обучения муниципальных служащих.

При поддержке Администрации области был образован Новгородский филиал Северо-Западной академии государственной службы, а на его базе в 1997 году  начата работа по организации учебных групп для прохождения обучения непосредственно в районах.

На сегодняшний день такие группы существуют в 14 районах, в них обучается 510 человек, из которых 151 - муниципальные служащие.

Учёба осуществляется в режиме заочного образования с проведением учебно-экзаменационных сессий непосредственно в месте компактного проживания слушателей (в районном центре).

Учебный процесс развёрнут, как правило, на базе читальных залов районных библиотек. Библиотека оснащается пятью - шестью ПЭВМ классом не ниже Реntium 200, локальной сетью. В ближайшем будущем планируется дополнить техническое оснащение библиотек сканером, ксероксом, телефоном, модемной связью, видеотехникой.

В созданные таким образом библиотечно-информационные центры (БИЦ) районов поставляются базовый и дипломный учебник, дополнительная литература в резерве курсов на электронных и бумажных носителях. В настоящее время заканчивается подготовка к передаче в районы электронной библиотеки на 1000 единиц хранения и библиографической базы института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) на 2 млн. записей.

Кроме подготовки и переподготовки кадров Администрация области направляет работников органов местного самоуправления на курсы повышения квалификации по 72-часовой программе. В соответствии с договором занятия организуются на отделении курсовой переподготовки муниципального научно-образовательного учреждения “Диалог””. С 1995 года Администрация области организовала, таким образом, повышение квалификации 469 муниципальных служащих области.

Всего за период с 1996 по 2000 год направлено на обучение 189 муниципальных служащих. Из них третья часть (79 человек) прошли обучение за счёт средств федерального бюджета, в том числе 23 человека - в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, 32 человека - в Северо-Западной академии государственной службы, 5 человек - в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Большая часть муниципальных служащих (110 человек) обучалась за счет областного бюджета на базе Новгородского филиала Северо-Западной академии государственной службы.

К сожалению, и к 2001 году не удалось в полном объёме удовлетворить  потребности  в  современном  управленческом образовании служащих органов местного самоуправления. За 5 лет прошли обучение по разным формам подготовки, переподготовки и повышении квалификации только 35% муниципальных служащих.

Вместе с тем анализ результатов выполнения программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих Новгородской области выявил в целом положительные тенденции в динамике образовательного уровня муниципальных служащих. Общее количество муниципальных служащих, имеющих высшее образование, составило 52,6% (против 47,3% в 1998 году), общий рост составил 5,3%.

 В четвертой (главной) группе муниципальных должностей количество лиц с высшим образованием увеличилось на 1,3% составило 90,5%; в третьей группе муниципальных должностей (ведущие должности) -  77,7% (рост на 4,3%); во второй группе муниципальных должностей (старшие должности) количество лиц имеющих высшее образование увеличилось  на 8% и составило 56,8%. Из числа муниципальных служащих, замещающих данные группы должностей и не имеющих высшего образования соответствующего квалификационным требованиям в настоящее время учится 178 человек, или 26% (каждый четвёртый муниципальный служащий). Таким образом, можно с уверенностью прогнозировать, что через 2-3 года количество муниципальных   служащих,   имеющих высшее образование, соответствующее специализации муниципальной должности и профессиональное образование по специальности “Государственное и муниципальное  управление”, составит 60-62% от общей численности муниципальных служащих Новгородской области.                                  

Реализация комплексной программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих, максимальный учёт разносторонних потребностей уже сегодня позволяет формировать муниципальную службу, способную адекватно реагировать на сложные социально-экономические проблемы и решать стратегические задачи развития  региона.                                                        

При подготовке муниципальных служащих Новгородской области активно используется зарубежный опыт. На базе муниципального научно-образовательного учреждения "Диалог" развивается международная программа Европейского союза “ТАСИС - Муниципальный менеджмент в Российской Федерации”, в рамках которой проводится подготовка муниципальных служащих. Кроме того, использовались материальные и иные ресурсы по программам Московского общественного научного фонда (библиотека по муниципальному управлению), американского агентства международного развития (реформы по вопросам подготовки ЖКХ муниципальных образований), Фонда Евразия (по вопросам развития связей с общественностью).

В 2000 году комитет государственной службы области и Новгородский филиал Северо-Западной академии государственной службы начали совместную работу со Шведским агентством по развитию международного сотрудничества (СИДА) по программе "Местная демократия и местное самоуправление в Новгороде, Российская Федерация". В рамках этого проекта идет реализация подготовки государственных и муниципальных служащих по следующим программам:

Для повышения эффективности обучения планируются и осуществляются ознакомительные поездки в Швецию для изучения практического опыта в сфере муниципального управления.

Необходимо отметить, что Новгородская область открыта к сотрудничеству, активно обменивается опытом в сфере подготовки кадров с другими регионами, стремится освоить положительные образцы и высокие стандарты кадровой работы. Мы считаем, что успех этой деятельности зависит в первую очередь от наших собственных усилий, от способности использовать финансовые, интеллектуальные и организационные ресурсы для закрепления позитивных тенденций.