2001, № 2

Алексей Костюков

Политико-правовые проблемы формирования региональной государственной службы в Российской Федерации

Сформировавшийся за истекшее десятилетие государственной самостоятельности России аппарат  органов управления представляет собой достаточно громоздкую, неповоротливую и полностью самодостаточную чиновничье-бюрократическую машину, «вещь в себе», которая функционирует и развивается в соответствии со своими собственными внутрикорпоративными правилами и установками. Достаточно сказать, что по официальным данным численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2000г. составляла:¹ (см.таблицу 1, диаграммы 1 и 2)

Таблица 1.
Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на начало 2000г., тыс. чел.

 * Включая администрацию и аппараты полномочных представителей Президента России, государственные органы при Правительстве РФ, министерствах и ведомствах, без органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства.

Диаграмма 1.
Работники органов исполнительной власти Российской Федерации на начало 2000 года, %.

Диаграмма 2.
Расходы на содержание работников органов управления, %

Очевидно, что без глубокой административной реформы все, пусть даже самые благие, управленческие порывы высшей государственной власти обречены на ее же дискредитацию в глазах народа. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время», пишет в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В.Путин²

Между тем, в этом же документе Президент России отмечал, что «стратегической задачей прошлого года было укрепление государства - государства в лице всех институтов и всех уровней власти. Было очевидно: без решения этой ключевой проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Мы поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь - сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан».³

           Современная политическая  установка на формирование современного эффективного государственного аппарата вряд ли даст желаемый результат в том случае, если не будут изменены базовые принципы функционирования государственной службы на федеральном и региональном уровнях и не будет заложена законодательная основа формирования в Российской Федерации современной публичной гражданской  службы.  В этом случае, с большой долей вероятности можно утверждать, что, как и обычно, под «единодушное одобрение» все будет с неподдельным энтузиазмом спущено на тормозах в недрах той же самой бюрократической машины.

 Указ Президента Федерации от 22.12.1993г. №2267 «Об утверждении положения о федеральной государственной службе»⁴ и федеральный закон от 31.07.1995г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»⁵ заложили юридическую основу формирования в Российском государстве института публичной профессиональной государственной службы как одного из необходимых элементов правового демократического государства, построение которого провозглашено в ст.1 Конституции Российской Федерации 1993г⁶

Между тем, в отличие от развитых стран, реформа государственной службы для России имеет своей целью не совершенствование сложившегося института гражданской службы, а создание принципиально новой для нас системы современной профессиональной государственной службы. В Российской Федерации сегодня речь идет не просто о реформировании, модернизации или совершенствовании государственной службы, а фактически о построении заново всей её системы с необходимыми элементами и взаимосвязями, т.к. рассматривая состояние государственной службы в СССР, можно прийти к выводу, что все известные принципы государственной службы были лишь идеологической оболочкой, не имеющей правового содержания. Если придерживаться правовой точности, то, говоря о советской государственной службе, едва ли возможно употреблять термин институт государственной службы. Данное обстоятельство отмечалось отечественными исследователями.⁷  Учитывая это, а также существенное расширение полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере, необходимо говорить именно о формировании государственной службы на уровне субъектов Федерации (региональной государственной службы).

Одним из основополагающих принципов современной модели государственной службы является подробная регламентация нормами публичного права основных её элементов, и, прежде всего, связанных со статусом государственного служащего. Вместе с тем, федеральный закон 1995 г., в основном, только обозначил ряд важнейших принципов и элементов государственной службы, так как  в нем содержится несколько десятков бланкетных норм, которые требуют в своей совокупности принятия более 20 федеральных законов и решений федерального органа по вопросам государственной службы, 11 законов и 6 иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный закон 1995г. не решил многие проблемы юридического оформления института публичной государственной службы, несмотря на то, что необходимость этого давно осознана и продекларирована  на политическом уровне и только требует законодательного оформления⁸ Данный вывод в полной мере относится как к федеральной, так и к региональной государственной службе, которая впервые упоминается именно в федеральном законе 1995г.

Вместе с тем, нормы ст.ст.72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993г. дают субъектам Федерации возможность правового регулирования широкого круга служебных правоотношений, возникающих в ходе осуществления гражданами региональной государственной службы, нормами регионального права. Так, согласно ст.73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации (исключительная компетенция Федерации) и совместного ведения России и ее субъектов (конкурирующая компетенция) субъекты Федерации обладают  исключительной (остаточной) компетенцией. В этой сфере субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции России)  и осуществляют собственное правовое регулирование (ч.2 ст. 76 Конституции России).

В   случае   коллизии   норм   федерального   и   регионального законодательства, изданного по предметам остаточного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч.6 ст.76 Конституции России). Учитывая, что к ведению Федерации ст. 71 Конституции относит только федеральную государственную службу, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно издавать региональные законы и иные нормативные   правовые   акты,   регламентирующие   региональную государственную службу.

При этом, самостоятельность субъектов Федерации ограничивается такими нормами Конституции России, как исключительная компетенция Федерации в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; право Федерации устанавливать  общие  принципы  организации  представительных  и исполнительных органов власти субъектов РФ, основы административного и трудового законодательства и ряд др.⁹  Данные нормы  российской Конституции и позволили издать федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»,  который  осуществляет  регулирование  отдельных  элементов государственной службы обоих уровней - федерального и регионального - в пределах установленных для федеральных органов Конституцией России правовых полномочий. В тоже время, эти же конституционные правовые нормы  ограничивают волю и реальную возможность федерального   законодателя   в   сфере   правового   регулирования государственной службы, что не дает реализовать в полном объеме заложенные в ст.ст. 2,3,4,5 федерального закона 1995г. принципы единства государственной службы и единства статуса федеральных и региональных государственных служащих.

Институт государственной службы в последнее время привлекает постоянное внимание ученых-юристов и политологов, но в основном работы носят констатирующий характер, в них  перелагаются действующие нормы федерального и регионального законодательства и отсутствует системный критический анализ существующих концептуальных проблем в правовом оформлении государственной службы, в первую очередь - на региональном уровне¹⁰ Вместе с тем, изучение нормативного регулирования государственной службы субъектов Федерации (в т.ч. на примере Новгородской области) позволяет сделать следующие выводы.

С одной стороны, реальное региональное законодательство о государственной службе во многом носит вторичный характер, что проявляется в компилятивности многих региональных актов, отсутствии осознанной и сформулированной региональной правовой политики во многих субъектах Российской Федерации, направленности регионального законодательства на правовое обеспечение текущих политических и социально-экономических устремлений региональных   элит,   стремящихся   к   самостоятельному   решению многообразных проблем регионального развития. Принимая во внимание, что региональные элиты при формировании воли, возводимой в ранг закона субъекта Федерации, не всегда адекватно учитывают социально-экономические, этнополитичекие и правовые реалии, что реальностью является дивергенция политических режимов в субъектах Российской Федерации (данный аспект чрезвычайно важен в контексте рассматриваемой проблемы) ¹¹- это нередко порождает существенные издержки в правовом регулировании региональной государственной службы.

С другой стороны, при наличии осознанной позиции региональных политико-административных факторов о необходимости формирования на региональном уровне реального института публичной государственной службы, действующая российская Конституция и федеральный закон 1995г. дают возможность региональным законодательным органам восполнять «белые пятна» в правовом  регулировании  государственно-служебных  правоотношений, корректировать имеющиеся издержки федерального законодательства и формировать высокопрофессиональный кадровый состав региональной государственной службы, отвечающий современным функциям и задачам государственного управления на региональном уровне.

Вместе с тем, интересы развития Российского государства, такие как необходимость сохранения его единства, обеспечения равноправия граждан и организаций на всей территории России, обеспечение единого политического, экономического и   правового пространства говорят о необходимости перераспределения полномочий по регулированию государственной службы в исключительное ведение Федерации либо совместное ведение Федерации и ее субъектов, т.к. только в этом случае возможна реализация принципов внепартийности и стабильности кадров государственной службы, единства и статуса государственных служащих, обеспечение устойчивого функционирования государственного аппарата в Российской Федерации в целом. За субъектами Федерации необходимо сохранить только право устанавливать дополнительные  социальные  гарантии  государственным  служащим, регламентировать содержание их труда, определять систему управления государственной службой.

Учитывая, что механизм внесения поправок в действующую российскую Конституцию очень сложен,¹² а рассматриваемая проблема является для федерального законодателя локальной с общегосударственной точки зрения, в ближайшее время ожидать изменения конституционных норм в части расширения полномочий органов государственной власти Федерации по регулированию государственной службы не приходится. Поэтому необходимо идти по пути совершенствования (посредством кодификации) правовой базы формирования государственной службы субъектов Российской Федерации, а также формирования единой системы управления государственной службой. Данная работа должна соответствовать   стратегии   развития   государственного   аппарата, ориентироваться на будущие потребности общества, решать долгосрочные задачи по выведению реального состояния института российской гражданской государственной службы на уровень большинства развитых стран, отражать общемировые тенденции в развитии данного общественно-политического и правового института, такие, как отказ от традиционной иерархической структуры в пользу горизонтальных отношений партнёрства, переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания», децентрализация администрации, открытость, ориентация на потребности и ожидания граждан, значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы и ряд других,  называемых идеями «постбюрократической организации» и «нового государственного менеджмента».¹³

Многочисленные высказывания Президента России и ряда высших должностных лиц Администрации Президента и Правительства Российской Федерации позволяют сделать вывод, что в настоящее время  необходимость развития и реформирования системы государственной службы Российской Федерации в целом, в том числе и её регионального уровня, осознана политическим руководством страны. Распоряжением Президента России в августе 2001 г. образована комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, а также межведомственная  рабочая группа по подготовке проектов соответствующей программы реформирования.¹⁴ Представляется, что в основу программы должна быть положена идея укрепления российского государства, формирования эффективного механизма реализации государственной политики и обеспечения прав граждан нашей страны, сформулированная в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию России от 3 апреля 2001г., а само реформирование государственной службы должно стать одним из важнейших элементов провозглашённой Президентом в своём Послании административной реформы.¹⁵ При этом, результативность данной работы во многом будет зависеть от правильного понимания и решения существующих проблем  формирования не только федеральной, но и региональной государственной службы.

^[1] Экономика и жизнь. 2001.№14.С.1.

 ^[2] См.: Выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета. 4 апреля 2001.

 ^[3] Там же.

^[4] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1993.№52.Ст.5073.

 ^[5] Собрание законодательства Российской Федерации.1995.№31.Ст.2990.

 ^[6] Конституция Российской Федерации. М.,1993.

^[7] См. напр. Лазарев Б.М. Государственная служба. М.,1993.С.3-5.

 ^[8] См. напр.: «Россия, за которую мы в ответе.(О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.,1996.С.21-24; «Общими силами-к подъёму России.(О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.,1998.С.55-59.

 ^[9] См. напр.: гл.9 (ст.ст.17-19,23,24,29,32,33 и др.) и ст.71 Конституции Российской Федерации.

 ^[10] См. напр.: Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации//Государство и право.1998.№12; Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба.М.,1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.М.,1997; Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура// Государство и право.1996.№5.

 ^[11] См. напр.: Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональная власть  и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего// Социс. 2001. № 4. С.16-26; Костюков А.В. Политическое управление в региональном контексте. Автореф. дисс…. канд. полит. наук. Великий Новгород, 2001.

 ^[12] См.: ст.ст.134-137 Конституции Российской Федерации.

 ^[13] См. подробнее: Государственное управление и государственная служба за рубежом. Под общ.ред. Чубинского В.В.Спб.,1998; Государственная служба. Отв.ред.Оболонский А.В. М.,1999.С.29-33.

 ^[14] Распоряжение Президента Российской Федерации от 15.08.2001г. №436-рп// Собрание законодательства Российской Федерации.2001.№34.Ст.3502.

 ^[15] Выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета. 4 апреля 2001.