2001, № 2

Сергей ВАСИЛЬЕВ

Некоммерческие организации в США и в России – самоуправление и технологии управления

Согласно российскому законодательству, некоммерческой является организация, деятельность которой направлена не на извлечение прибыли, а на решение социально значимых задач путем привлечения и целевого использования ресурсов, включая благотворительные пожертвования.

Американские авторы определяют некоммерческую организацию описательным образом¹:

Некоторая расплывчатость отечественного определения и прагматичный американский подход, отсылающий к хорошо отработанному законодательству, достаточно адекватно отражают разницу положений некоммерческих организаций в США и в России. Ситуация легко объяснима, ибо если в США три взаимосвязанных сектора политико-экономической системы – государственный, коммерческий и некоммерческий непрерывно развивались на протяжении новейшей истории, в России второй и третий секторы начали возобновляться практически на пустом месте лишь в последнее десятилетие 20 века; поэтическая гипербола «…до основанья, а затем…» здесь была реализована в полной мере.

К началу нового тысячелетия процесс развития некоммерческого сектора в России уже принес ощутимые плоды. Например: «НКО Санкт-Петербурга успели пройти путь от индивидуальных добровольных гражданских инициатив до сравнительно консолидированного общественного движения»². Одной из наиболее важных задач НКО считается их ведущая и/или инициирующая роль в становлении гражданского общества в России. Так, наиболее естественным выглядит путь развития муниципального самоуправления от общественных организаций к выборным органам местного самоуправления, самостоятельным, инициативным и в чем-то оппонирующими центральной власти. Западный опыт такого развития неоднократно описывался в литературе и предлагался западными же экспертами для воспроизведения в России.  Этот – «правильный» – путь часто противопоставляется альтернативному («неправильному») пути развития местного самоуправления на основе привычной для России «инициативы сверху». Таким образом, НКО России проходят сейчас ключевой этап становления и самоопределения.

Процесс развития третьего сектора в США в настоящее время пришел к очередному поворотному этапу, который описывается в американской литературе как «сокращение государства» и «передача властных функций местным сообществам в лице некоммерческих организаций и объединений» а также как очередная победа американской демократии. Участие в Программе позволило автору в какой-то мере ознакомиться с этим процессом. Поскольку круг интересов автора связан с технологиями управления, далее в статье сделана попытка рассмотреть именно эту грань разнообразного и многостороннего процесса преобразования механизма взаимодействия органов государственного управления США с некоммерческим сектором.

Будучи знаком с отечественной ситуацией в области взаимодействия общественных и государственных структур, автор отдает себе отчет, что прямое копирование американского опыта нереально и, вероятно, вредно. Однако некоторые аспекты такого взаимодействия выглядят инвариантными к  среде реализации и, следовательно, могут быть использованы и в отечественной практике. В статье сделана попытка выделить такие инварианты.

1. Американская модель взаимодействия органов государственного управления и НКО. 

Отношения государственного управления и НКО включают следующее:

1. Правовые рамки: государство (правительство штата) устанавливает правовой статус для некоммерческих объединений. Федеральное правительство обеспечивает освобождение от федеральных налогов.

2. Регулирование и контроль: Федеральное правительство регулирует деятельность НКО в первую очередь посредством налоговой службы; на уровне штатов, например в Иллинойсе регулирование осуществляет ведомство генерального прокурора штата. НКО отчитываются в получении фондов (ежемесячно и ежегодно).  Генеральный прокурор штата следит также за практикой работы – качеством оказания услуг.

Таким образом правительство обеспечивает  надежный поток финансовых ресурсов;  на основе демократического политического процесса устанавливает приоритеты; посредством стандартов контроля качества повышает качество услуг. В свою очередь НКО обеспечивают персонализированное оказание услуг (адресная помощь); работу в более дробном масштабе, чем государственная бюрократия; эффективность с точки зрения затрат; заботу более о нуждах клиентов, чем о бюрократических требованиях; конкуренцию в среде организаций, оказывающих услуги.

 Основные виды услуг НКО

Развитие и поддержка системы НКО в США преследует несколько целей. Перечислим важнейшие в порядке приоритетности.

1. Поддержание и укрепление социальной стабильности общества; с одной стороны задача облегчена наличием больших государственных ресурсов поддержки, с другой стороны американское общество чрезвычайно разнородно в социокультурном отношении, что требует диверсификации подходов.

2.  Повышение экономической эффективности социальной работы как за счет снижения затрат, так и за счет повышения массовости участия (волонтерское движение).

3.   Снижение участия государства в операционном управлении при одновременном усилении влияния в стратегическом управлении и ужесточении мониторинга. Государство «уходя – усиливается». Интересно отметить, что в последнем случае хорошо организованный PR традиционно делает упор на первой половине процесса, описывая его как пример демократического управления на уровне местных сообществ.

Процесс проходит в развитой правовой, экономической и политической инфраструктуре, обеспечивающей общие рамки и «правила игры» для участников. Существенной особенностью инфраструктуры является хорошо известный всем участникам процесса язык финансового учета, контроля и отчетности – стандартные документы бухгалтерского учета. Балансы, счета прибылей-убытков, кассовые потоки известны и понятны всем сторонам – лидерам НКО, государственным службам, фондодержателям, спонсорам и инвесторам. 

Российская модель развития НКО (на примере Новгородского региона).

Возникновение и развитие некоммерческих организаций Новгородского региона началось, как и повсюду в стране, с начала 90-х годов, и явилось существенной составной частью общего процесса демократизации и становления гражданского общества в России.

Сегодня некоммерческий сектор Новгородской области³ объединяет более 500 общественных и некоммерческих организаций из более чем 1300 официально зарегистрированных объединений. Реально работающих организаций около 400 (только клиентами Новгородского Центра поддержки НКО является более 160 организаций).

Направленность деятельности  НКО весьма разнообразна. Из общего числа организаций, содержащихся в базе данных Новгородского Центра поддержки НКО, 23% составляют молодежные и детские организации, 12% -организации социальной защиты, 10,4% - организации больных и инвалидов, 7,8% - женские организации, 6,5% - товарищества собственников жилья и поддерживающих организаций, 6,5% - организации поддержки бизнеса, 6,5% - профессиональные и организации по интересам,  5,2% - организации защиты прав граждан, 5,2% - спортивные организации, 3,9% - организации связи с муниципальными и государственными органами, 3,9% - экологические организации, 3,9% - культурные организации, 2,6% -образовательные и столько же - благотворительные организации.

Значительное превалирование в области молодежных организаций объясняется двумя основными факторами – более высокой социальной активностью молодежи, по отношению к другим группам населения и наличием в регионе естественного объединяющего центра – Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.

К основным тенденциям развития третьего сектора в регионе можно отнести стремление организаций к повышению уровня качества оказываемых услуг и профессионального уровня среди сотрудников, осуществляющих различные социально-значимые проекты.

Начиная с 1998 года некоммерческие организации области начинают формировать единую политику в отношении местных органов власти. Посредством различных общественных институтов (Клуб лидеров НКО, Общественная палата при Губернаторе области, Комиссии по правам человека и т.д.) неправительственные организации информируют органы власти не только о потребностях, но и о своих возможностях в сфере построения гражданского общества.

Власть принимает два пути своего влияния на некоммерческий сектор – создание собственных некоммерческих структур и установление партнерских отношений с существующими организациями. В этой сфере необходимо отметить работу Комитета по социальным вопросам Администрации Новгородской области. С целью повышения качества предоставления социальных услуг населению Комитет на постоянной основе обращается к помощи некоммерческих организаций социальной сферы. Созданы Координационный совет, куда входят представители власти и НКО, а также Центр Социального Партнерства (на базе Центра поддержки НКО). 

Различия национальных моделей.

1. Значительное различие тех материальных ресурсов, которые Россия и США могут выделить на поддержку (читай – управление) некоммерческих организаций. В американской модели основной поток ресурсов (70-80%) идет с федерального уровня, дополняясь существенными вливаниями на уровне правительств штатов. В нашем случае превалируют деньги местных организаций бизнеса, субъектов федерации, местных органов власти. Весьма заметен вклад зарубежных организаций. (Не надо забывать, что система приоритетов этих организаций далеко не всегда совпадает с отечественными приоритетами.) Меньшие ресурсы означают или меньшую отдачу, или практическую невозможность решения определенных классов задач.

2. Низкий материальный уровень большинства населения России и, как следствие, меньшее количество свободного времени. Средний российский гражданин, в отличие от среднего американца почти не может позволить себе работать бесплатно, т.е. на общественных началах, что сильно осложняет возможности волонтерского движения. Американцы  также отмечают у себя наличие порога обеспеченности, ниже которого волонтеров нет.

3. Меньшая общественная активность населения, привыкшего к «инициативам сверху», а не «снизу». Последний аспект, кстати, менее существенен, чем его обычно представляют. Во многом аналогично «организуются» инициативы и в США. Грантовая поддержка государства – источник ресурсов для большинства НКО в США, и выделяются эти ресурсы на цели, в конечном счете определенные государством.

4. Недостаточная проработанность в России системы общественных и государственных приоритетов, как на федеральном, так и на местном уровнях.  

Аспекты управления НКО, инвариантные к национальным особенностям США и России.

Технология государственного управления системой НКО содержит три основных составляющих, инвариантных к национальным особенностям (различия начинают возникать  на уровне конкретной реализации).

1. Система национальных и региональных приоритетов, определяющая вектор социально-экономического развития региона. Такая система обеспечивает ранжирование существующих НКО и позволяет объективно определить, в каком объеме следует стимулировать их развитие; стимулирует создание новых НКО, способствуя развитию общественного самоуправления; позволяет более объективно осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственного управления и коммерческих организаций.

2. Система грантовой поддержки НКО (целевые программы, конкурсы и др.), содержащая четко разработанную систему регулярной, прозрачной и жесткой отчетности.

3. Международная система финансовой отчетности. Здесь может и должен быть использован успешный опыт перевода предприятий региона на европейские стандарты бухгалтерского учета. Эта система обеспечит общий язык для эффективной коммуникации грантодателей, как отечественных, так и зарубежных и НКО – грантополучателей, а также возможность объективной оценки их деятельности и накопления объективной статистики. Без выполнения п.3 невозможно и выполнение п.2.

Существенной национальной особенностью реализации такой технологии в России должно стать повышенное внимание органов государственного управления (с отражением в СМИ) к морально-этическим аспектам деятельности НКО. Так, волонтерская деятельность в США – прежде всего - важный аспект патриотического воспитания населения.

Статья написана на основе результатов стажировки в университете Южного Иллинойса (США) в рамках Программы профессиональной переподготовки преподавателей «Организация взаимодействия общественных и государственных структур в условиях реформирования российского общества». Автор также благодарит Романа Золина за любезное ознакомление с состоянием третьего сектора в Великом Новгороде и новгородском регионе.

1 Petro N.N. Creating Social Capital in Russia: The Novgorod Model. World Development, v.29, Is.2, Feb. 2001, p.229-244.

² Золин Р. Состояние и развитие третьего сектора в Новгороде. Частное сообщение.

³ Wolf Thomas. Managing a Nonprofit Organization in the Twenty-First Century. N.Y. Fireside, 1999 – 368 pp.