1999, № 2

Любовь АНДРЕЕВА

О реализации права законодательной инициативы

Процесс реализации права законодательной инициативы субъекта Российской Федерации складывается в период напряженного нормотворческого процесса как внутри законодательного органа, так и в отношениях субъекта с центром. Рассмотрим тенденции подготовки инициатив в самом субъекте Российской Федерации - Новгородской области. За пещод.1994т 199.1 ходов из области в Государственную Думу поступило 15 законодательных инициатив, рассмотренных и одобренных для представления депутатами областной Думы. Двенадцать из них являются дополнениями и изменениями в федеральное законодательство и один - непосредственно проект Федерального закона «О предоставлении льгот лицам, удостоенным звания Герой Социалистического труда». До 1996 года не наблюдалось каких-либо существенных движений инициатив, их предварительного изучения и включения в повестки дня совета комитетов Государственной Думы.

Вопрос об эффективности инструмента «законодательной инициативы» особенно остро вставал перед законодательными органами субъекта именно в той части, где требовалось разрешение концептуального правового понятия на уровне Федерации, причем при принятии регионального законодательства. К таким относятся законодательные инициативы Новгородской областной Думы о внесении изменений в Законы Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» или «О государственном регулировании производства и оборота спирта и алкогольной продукции». Первая из инициатив направлялась в мае 1995 года, вторая - в июне 1996 года, результата не последовало.

Реальная жизнь потребовала решений законодательного органа о внесении дополнений и изменений в федеральные законы, обеспечивающие социальную защищенность населения. За два года были направлены предложения к Федеральным Законам «Об образовании», «О занятости населения в Российской Федерации», «Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, получающих пенсии по Закону РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» и другие. Эти инициативы не были надуманны и не являлись попыткой перенести бремя ответственности на федеральный уровень. И, наконец, областной Думой были внесены две инициативы, направленные на совершенствование Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Процесс прохождения проектов, их анализ и экономическое обоснование неоправданно затягивались, в результате многие инициативы утратили свою актуальность.

Необходимость в рассмотрении некоторых инициатив объясняется множеством обращений субъектов по данному вопросу. Так, поправки в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически поступили от большинства субъектов, однако общий вес инициативы не имел сколько-нибудь решающего значения. Результат по данному вопросу не был достигнут - поправки от законодательных органов субъектов были отклонены по предложению соответствующего Комитета Государственной Думы. Итогом подобной законодательной деятельности явились судебные процессы, спешка законодательных органов субъектов Российской Федераций в разработке пакетов законов о местном самоуправлении и в проведении выборов. Наконец, в апреле 1996 года были внесены изменения в федеральный закон, на которых так настаивали законодатели из регионов.

С внесением существенных изменений в Регламент работы Государственной Думы прохождение законодательных инициатив практически становится невозможным. Этот результат вызван принятием положения о предварительном заключении Правительства Российской Федерации по всем без исключения инициативам. Поэтому инициативы, имеющие затратный характер, неизменно получают отрицательное заключение Правительства, практически не имеют шансов быть принятыми. По некоторым социально-значимым инициативам от Правительства были получены предложения о признании нецелесообразным вынесения инициативы на рассмотрение Государственной Думы.

Особое внимание Новгородская областная Дума обращает на качество нормативного материала при подготовке инициативы. Однако, даже тщательная проработка материала не "способствует конструктивному сотрудничеству комитетов Государственной Думы с субъектами Российской Федерации. 14 июня 1996 года Новгородской областной Думой был вынесен проект Федерального Закона «О предоставлении льгот лицам, удостоенным звания Героя Социалистического труда», который не был альтернативным проекту, подготовленному комитетом по труду и социальной политике Государственной Думы, и вошел лишь поправками, существенно потеряв свою концептуальность.

В ряде случаев законопроекты рассматриваются непозволительно долго. Обратимся к истории с проектом внесенным Новгородской областной Думой «Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, получающих пенсии по Закону РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР». Областная Дума приняла решение и направила инициативу в ноябре 1995 года, в программе работы Государственной Думы был определен май 1996 года. Комитет Государственной Думы рассмотрел проект 11 апреля 1996 года и предложил субъекту «... представить финансово-экономическое обоснование предполагаемых затрат, связанных с реализацией указанного законопроекта по Российской Федерации в целом». Затем, письмом от 19 июля 1996года№3.2-19/1611 комитет сообщил, «...что присутствовавший на заседании Комитета представитель Министерства социальной защиты населения Российской Федерации (начальник Департамента Министерства Воронин Ю.В.) проинформировал членов Комитета, что Министерство располагает необходимыми данными для подготовки соответствующих расчетов, поэтому Новгородская областная Дума может обратиться в Минсоцзащиты России. По запросу областной Думы Министерством будут представлены требуемые данные для подготовки расчетов по законопроекту». Комментарии, пожалуй, здесь излишни. Круг замкнулся. Министерство направило письмо в областную Думу с отрицательным заключением, а та вторично подтвердила инициативу, направив ее всем субъектам северо-западного региона с просьбой о поддержке. А как же реализовалась статья 96 Регламента Государственной Думы?

Рассмотрев вопрос об упорядочении нормотворческого процесса прежде всего внутри законодательного органа субъекта, областная Дума приняла решение о порядке рассмотрения поступивших проектов законов Российской Федерации, регламентируя технологию осуществления этой работы. В 1996 году депутаты направили в Государственную Думу предложения по 147 федеральным законопроектам, в 1998 году уже 234 предложения.

Однако выяснить, сколько из них учтено и отклонено в настоящее время, не представляется возможным. Учитывая, что ситуация по реализации законодательных инициатив остается неблагополучной, Новгородская областная Дума предприняла меры по трем направлениям.

Во-первых, получило развитие и документальное подтверждение соглашения о взаимодействии депутатской группы «Российские регионы» (Независимые депутаты) и Новгородской областной Думы, которое было подписано 4 июня 1996 года.

Соглашение предполагает выработку совместной позиции и согласованных действий в нормотворческом процессе, а именно в разработке и принятии законопроектов и поправок к законопроектам федеральных законов, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо признание этих законов, утратившими силу.

Соглашение позволило депутатам Государственной Думы и Новгородской области иметь постоянных представителей интересов региона на заседаниях комитетов и на пленарных заседаниях и парламентских ' слушаниях. Оперативная связь с группой, обмен информацией позволили принять инициативу областной Думы об изменениях и дополнениях в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (о штрафных санкциях...), а также подготовить меры по реализации других инициатив. Рассматривается предложение о фракции «Яблоко» о подобном взаимодействии и сотрудничестве, подписан договор с фракцией НДР.

Во-вторых, областная Дума поддержала законодательную инициативу Северо-Западной парламентской ассоциации о проекте Федерального Закона «О порядке реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы». Проект ставит цель упорядочить сроки рассмотрения инициатив в Государственной Думе, установить меру ответственности за их нарушение, обеспечить приглашение представителей на рассмотрение законопроектов из соответствующих субъектов. При подготовке законопроекта ко второму чтению предполагается обязательное включение в состав рабочей группы представителя субъекта Российской Федерации. Принятие данного законопроекта будет стимулировать рассмотрение инициатив субъектов в Государственной Думе, повышать ответственность участников нормотворческого процесса.

И, наконец, в-третьих, внесение изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, упорядочивающих рассмотрения законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для изучения, анализа, подготовки поправок и заключений, рассмотрения их на комиссиях и заседаниях законодательного органа и направления в Государственную Думу требуется в действительности значительно больше времени, чем 10-14 дней.

Итак, проблема реализации законодательной инициативы субъектов Российской Федерации многогранна, есть несколько путей и подходов, способов совершенствования процесса нормотворчества и объединения усилий депутатов разных уровней, в том числе как органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, так и представителей органов местного самоуправления?

В данной статье удалось обозначить только некоторые аспекты проблемы и определить возможные пути ее решения. Думается, что проблема реализации
права законодательной инициативы актуальна для всех органов субъектов Российской Федерации. Приглашаю всех заинтересованных лиц к обсуждению данного вопроса и поиску приемлемых решений.