1999, № 1

Г. ЦВЕТКОВА

Местное самоуправление как основа общественного строя

Местное самоуправление - это сложное социальное явление. Существуют различные подходы к исследованию его содержания. К примеру, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, его можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей представляет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве основы общественного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления не только на федеральном уровне, но и на внутрирегиональном, включая и уровень местного самоуправления с передачей его отдельных функций органам территориального общественного самоуправления.

Местное самоуправление - это и право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение местных задач. Гарантируя это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.

Местное самоуправление можно рассматривать и как способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами местных жизненно важных вопросов с учетом исторических и иных местных обычаев и традиций. Это означает, что население и формируемые им представительные и исполнительные органы власти берут на себя ответственность за реализацию местных проблем.

Существуют различные точки зрения, раскрывающие многообразие позиций по происхождению местного самоуправления и его соотношению с государственным управлением. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью «. Это определение, согласно точке зрения Н.В.Постового, объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. Более широкое определение местного самоуправления дано в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Статья 2 - «Местное самоуправление Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы .местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных .местных традиций».

Указанные выше определения позволяют раскрыть современное местное самоуправление: его роль, природу, основные принципы и функции. Согласно ст. 1, 12 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц, районов и др.). Следовательно, местное самоуправление имеет особый субъект -население муниципального образования.

Местное самоуправление имеет и особый объект управления - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Следует заметить, что перечень вопросов местного значения, обозначенный в федеральном законе, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Анализ Конституции Российской Федерации и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выявить специфику функций местного самоуправления.:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 21 Конституции Российской Федерации);

б) органы местного самоуправления занимают особое место в системе управления; в соответствии со ст. 17 федерального закона образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти не допускается. Согласно ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; она закрепляется в уставе муниципального образования, который принимается или населением непосредственно, или представительным органом местного самоуправления.

Кроме того, федеральный закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также предусматривает, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

в) согласно ст.З Конституции РФ народ осуществляет свою власть: непосредственно; через государственные органы; через органы местного самоуправления. Следовательно, государственные органы и органы местного самоуправления - это органы власти народа, через которые он осуществляет свою власть (в этом их общность). Но в одном случае эта власть реализуется в форме органов местного самоуправления, а в другом -государственной власти. Одновременно же они представляют одну и ту же форму - форму публичной власти, власти народа.

Таким образом, местная власть и государственная власть тесно взаимосвязаны - у них один источник власти: власть народа. Значительная часть деятельности органов местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии сост. 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией.

Сущность местного самоуправления раскрывается прежде всего в его самостоятельности. Муниципальное образование разрабатывает устав, который затем принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Основанием для отказа государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам соответствующего субъекта РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют Муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это осуществляется в организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления обществом.

Самостоятельность местного самоуправления проявляется и в соразмерности полномочий местных органов самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Впрочем, разброс интерпретаций положения о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк: от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти. Ни тот, ни другой подход не соответствуют Конституции России и названному федеральному закону. Конституция в статье 12 предусматривает не просто самостоятельность местного самоуправления, а самостоятельность, ограниченную в пределах своих полномочий.

В связи с изложенным представляется, что под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей, без вмешательства каких-либо иных властных структур, определять круг вопросов местного значения и решать их, действуя в соответствии с законами. Европейская хартия местного самоуправления, действующая в рамках Совета Европы, членом которого является и Россия, устанавливает следующее:

- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет систему гарантий, призванных обеспечить финансовую и организационную самостоятельность местного самоуправления. Федеральные органы и органы власти субъектов РФ в соответствии с указанным законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Но для того, чтобы гарантии местного самоуправления были реальными, необходимо принять ряд законодательных документов различного уровня. К примеру, необходимо разработать государственные минимальные социальные стандарты, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и пр. Обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, гарантируется использованием механизма государственного принуждения, в том числе через органы судебной власти.

К числу гарантий, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, относится конституционное положение о том, что изменение границ территорий муниципальных образований допускается с учетом мнения населения. Но механизм реализации данного вопроса устанавливается законом субъекта РФ, который не везде достаточно прописан или очень сложен.

Важнейшей особенностью местного самоуправления является ответственность муниципальных образований. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований и их органов по решению вопросов местной жизни. Федеральный закон устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, перед физическими и юридическими лицами и перед государством.

Главным фактором, влияющим на деятельность местного самоуправления как организации местной власти, самостоятельно решающей вопросы местного значения, является территория муниципального образования.

Сущность местного самоуправления раскрывается и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. При решении вопросов различного уровня необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. интересов каждого отдельно взятого города, района, поселка, села и т.д. Их и призвано отстаивать местное самоуправление.

Проблема осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Согласно ст. 18 Конституции России права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это положение раскрывает саму ее суть. Европейская хартия о местном самоуправлении (абзац седьмой преамбулы, пункт 3 статьи 4) рассматривает местное самоуправление как власть, максимально приближенную к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь.

Другим не менее важным аспектом местного самоуправления как элемента государственного устройства является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать расходование государственных ресурсов. Органы местного самоуправления, создаваемые населением из людей, знающих проблемы своей территории, подотчетных населению, объективно являются эффективной властью с точки зрения способности оптимально решать вопросы местного значения.

Следовательно, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, освобождающий государственные органы власти от местных проблем. Оно позволяет им сконцентрироваться на решении проблем соответствующего уровня, оптимизировать органы управления.

Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, оптимально приспособленную к местным особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием сохранения и развития неповторимых местных социокультурных комплексов. Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, создает социальное местное пространство.