1999, № 1

В. ВЕРШЕЛЬ

Формирование государственной службы Российской Федерации

Основные понятия государственной службы

Государственная служба - это система отношений отдельных лиц с государством по поводу исполнения первыми отдельных государственных функций от имени и по поручению государства.

Иными словами, государственная служба - это особый социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства со своими чиновниками - людьми, профессией которых является выполнение по поручению и от имени государства управленческих или каких-то других функций. Государственная служба - это одновременно и система правил работы по выполнению частных функций государства, и персонал, способный качественно выполнять эти правила.

Необходимость существования государственной службы как особого социально-правового института вызвана тем, что государство обязано заботиться об эффективности своего функционирования, если только это не связано с ограничением законных прав личности. В эту систему входят отношения по поводу: прав, условий и последствий поступления на государственную службу (в том числе порядок приема, наличие и характер ограничений в приеме, порядок продвижения по службе, этика государственной службы и пр.):

прав, условий и последствий занятия государственных должностей (в том числе профессиональные требования к претенденту. возможность совмещения работы на должности с иными видами профессиональной и общественной деятельности, оплата труда, отлаженные выплаты, льготы, гарантии и пр.);

последствий исполнения или неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязанностей по занимаемой государственной должности (в том числе способы контроля за их деятельностью, порядок оценки работы государственного служащего, поощрение и ответственность государственных служащих и пр.);

прав, условий и последствий ухода с государственной службы.

Государственная должность - это установленная совокупность, предназначенная для исполнения одним лицом:

обязанностей, т.е. предписаний по поводу выполнения определенных действий, необходимых для непрерывного осуществления определенной государственной цели или функции, 

полномочий, т.е. прав, от имени государства требовать от учреждений или граждан совершения законодательно предписанных им действий, необходимых для создания условий надлежащего исполнения этих обязанностей.

Если совокупность обязанностей и полномочий установлена как бессрочная, то данная государственная должность является постоянной государственной должностью, а если она установлена на определенный срок, - временной государственной должностью.

Государственные должности делятся на политические и административные. К политическим государственным должностям относятся те должности, обязанности которых связаны с осуществлением государственных целей, а к административным государственным должностям - с осуществлением государственных функций.

Государственный служащий - это лицо, взявшее на себя обязательство исполнять в рамках установленной системы отношений государственной службы (но не трудовых или гражданско-правовых отношений!) отдельную государственную функцию от имени и по поручению государства.

Граждане, работающие в государственных учреждениях по трудовым договорами, контрактам или гражданско-правовым договорам, не являются государственными служащими.

Если упомянутое обязательство носит бессрочный характер, то данное лицо является постоянным государственным служащим, если срочным -временным государственным служащим.

Например, должность депутата (члена представительного органа) является постоянной государственной должностью, однако сам он является временным государственным служащим.

Государственный служащий, находящийся на определенной государственной должности, является (называется?) государственным должностным лицом вне зависимости от того, являются ли он сам или занимаемая им должность постоянными или временными.

Органы государственной службы - государственные учреждения или подразделения государственных учреждений, задачей которых является обеспечение и развитие в соответствии с общественной динамикой системы государственной службы. В их число входят органы обеспечения государственной службы и органы управления

Орган обеспечения государственной службы -государственное учреждение или, как правило, подразделение государственного учреждения, задачами которого являются исполнение или организация исполнения.

Орган управления государственной службой -государственное учреждение, задачей которого является поддержание и развитие в соответствии с общественной динамикой системы отношений государственной службы, в том числе:

определение в соответствии с конкретными общественными обстоятельствами границ государственной службы, ее видов и отраслей;

организация управления государственной службой, организация управления персоналом государственной службы, порядок, условия и процедуры реформирования государственной службы, самосовершенствование государственных служащих.

Нормативно-правовая основа системы государственной службы в Российской Федерации

Институциональный подход к пониманию феномена государственной службы при решении задачи ее формирования выдвигает на первый план проблему нормативной системы государственной службы. При этом очень важно четко понимать, что в этой нормативной системе одновременно присутствуют как так называемые формальные нормы, так и неформальные. К последним относятся обычаи, традиции, корпоративные и групповые нормы и т.д., причем они не образуют собой отдельную подсистему общей нормативной системы государственной службы, а как бы переплетаются с нормами организационно-правового типа (законами, подзаконными и локальными нормативными актами), образуя своеобразный нормативный «слоеный пирог».

Без специальных исследований трудно сказать, что может выступать в качестве базисной структуры такого нормативного «пирога». Одной из наибольших трудностей при этом является то, что в СССР не существовало государственной службы. Государственная служба работает на государство, а через него - на все общество. Вместо нее у нас была партийно-номенклатурная служба. Ее базисная структура представляла собой традиционный порядок несения службы в партийном аппарате. И дело не в том, хорош он был или плох. Главное - он выражал интересы не государства, а партии - части общества, которая навязывала остальному обществу свои представления, ценности, интересы, методы.

Драматические перемены, произошедшие в нашем обществе, наглядно показали отсутствие у нас государственной службы. Стоило только рухнуть господству коммунистической партии, как сразу же обнаружилось - в действительности система государственной власти в стране как самостоятельная сущность крайне слаба, не имеет того остова, каким должна быть государственная служба. Ясно и то, что те нормативные обрывки, которые остались от службы партийно-номенклатурной, в основном не годятся в качестве основы формирования эффективной государственной службы. Неясно только, что может выступать в качестве такой основы.

Представляется, что такой конституирующей основой становления системы государственной службы мог бы стать Закон об общих началах государственной службы, дополненный еще одним государственным актом нормативного характера -Единой государственной политикой в области структур и персонала государственной службы, проводимой посредством других законов и подзаконных актов. Это позволит начать устанавливать такой порядок создания административных структур, поступления на государственную службу, ее прохождения и т.д., который, с одной стороны, даст системе государственного управления столь необходимую ей сейчас устойчивость, а с другой - не будет давать возможности возникать излишним подразделениям, должностям государственного аппарата, сможет стать надежным препятствием наделению властными и административными полномочиями некомпетентных или нечестных лиц, подчиняющих государственную службу частным интересам.

Такая постановка - закон об общих началах -вызвана соображениями принципиального характера.

Во-первых, любая норма закрепляет только тот способ деятельности, который уже сложился в обществе, причем не в общественном сознании, а в общественной практике. В этом смысле введение новой нормы - это не более чем расширение масштабов ее применения.

А у нас пока в сфере государственной службы больше неясностей н проблем, чем конкретных образцов и форм. И если сейчас поставить перед собой задачу сразу же получить детализированный закон прямого действия, то слишком велика опасность заполонить его частными нормами, почерпнутыми из партийно-номенклатурной практики. А так как любая норма опирается на соответствующие ценностные основания, вместе с ними мы рискуем получить в качестве приданого и ценности уходящей «коммунистической» эпохи.

Во-вторых, у нас сейчас крайне мало знаний о социологии государственной службы, об экономическом, социально-психологическом и психологическом статусе государственных служащих. Мы, следовательно, не можем предсказывать, в каком направлении будет развиваться государственная служба, особенно в ее «естественном» (неформальном) компоненте. В силу этого чрезмерно велика опасность того, что многие нормы детализированного закона прямого действия будут приходить в противоречие с теми естественными процессами, которые неизбежно пойдут в системе государственной службы. И зарубежный опыт здесь не поможет, так как на этом уровне очень многое определяется не общими закономерностями процессов государственного функционирования, а конкретно-исторической спецификой того общества, государственную службу которого мы смотрим.

Есть еще одно важное основание для того, чтобы настаивать на необходимости первоочередной подготовки Закона именно об общих началах государственной службы. Это - еще только идущие у нас сейчас процессы становления настоящей федерации и местного самоуправления. Ясно, что прежней системы отношений, основанной на системе советов и унитарном принципе построения СССР как государства, никогда не будет. Следовательно, субъекты федерации и местные власти будут в значительной степени свободны в определении того, как надо строить систему служебных отношений внутри своих аппаратов управления. Вместе с тем ясно и то, что необходимо какое-то единство - не единообразие, унификация, а согласованность и т.п.

Такой Закон мог бы послужить основой для формирования базисной правовой системы государственной службы Российской Федерации <См. приложение 1> Приложение 1

Система основных нормативно-правовых актов о государственной службе в Российской Федерации

ЗАКОН об общих началах государственной службы 
ЗАКОН о гражданской службе 
ЗАКОН о поступлении на гражданскую службу 
ЗАКОН о продвижении по гражданской службе

ПОЛОЖЕНИЕ о кадровом резерве гражданской службы

ПОЛОЖЕНИЕ о повышении в должности на гражданской службе

ПОЛОЖЕНИЕ о повышении в звании гражданских служащих

ЗАКОН об ответственности гражданских служащих

ЗАКОН об оплате труда гражданских служащих

ЗАКОН об управлении гражданской службой

ПОЛОЖЕНИЕ об управлении персоналом гражданской службы

ПОЛОЖЕНИЕ о паспорте должностей гражданских служащих

ПОЛОЖЕНИЕ о номенклатуре должностей гражданских служащих

ПОЛОЖЕНИЕ об аттестации гражданских служащих

ПОЛОЖЕНИЕ об обучении гражданских служащих ПОЛОЖЕНИЕ о награждении гражданских служащих

НАСТАВЛЕНИЕ о приеме экзаменов в системе гражданской службы

ЗАКОН о социальном обеспечении гражданских служащих

ЗАКОН об увольнении с гражданской службы 
УСТАВ федеральной гражданской службы 
УСТАВЫ специальных гражданских служб 
УСТАВ чрезвычайной гражданской службы 
УСТАВ альтернативной гражданской службы 
ПРИМЕРНЫЙ УСТАВ областной службы 
ПРИМЕРНЫЙ УСТАВ муниципальной службы 

ЗАКОН о военной службе

ЗАКОН о службе в представительных органах власти ЗАКОН о судебной службе

Этапы формирования госслужбы в Российской Федерации

Поскольку в деле формирования государственной службы России приходится начинать практически с чистого листа, количество проблем, от разрешения которых зависит характер всей работы по формированию нормативно-правовой системы современной и, самое главное, эффективной государственной службы, весьма велико. Однако среди них можно выделить наиболее важные, определяющие.

Во-первых, это понятие государственной службы и, в особенности, ее границы. Это особенно важно именно сейчас, когда идет процесс освобождения общества от государственного ярма, когда так трудно и мучительно нащупываются границы, за пределы которых государство не должно выходить. К сожалению, мы сейчас в этом вопросе наблюдаем известное легкомыслие, попытки решить эту, как было принято выражаться еще недавно, «судьбоносную» проблему походя или даже вовсе отмахнуться от нее, подменив ее решением частных проблем - виды (отрасли) государственной службы, понятие государственного служащего, категории государственных служащих и, что особенно трогательно и забавно, их ранжирование.

Во-вторых, это проблема трудовых отношений в системе государственной службы. Суть ее в следующем.

Для современного общества характерны две основные формы включения индивида в общественное производство. Первая, самая массовая - наемный труд, когда индивид включается в общественное производство опосредованно, через продажу своей рабочей силы. Вторая - когда он делает это непосредственно, самостоятельно организуя себя как агента общественного производства. Допуская известную вольность речи, эту вторую форму можно было бы назвать предпринимательством.

Но помимо этих двух основных форм, в реальном обществе существует и третья - служба, служение. Для нее характерно, что индивид включается в общественное производство двойственным образом. С одной стороны, он отдает свои трудовые способности кому-то другому, и в этом смысле служба напоминает наемный труд. Но это только внешнее сходство - индивид «отдает» не только свою способность трудиться, но и, частично, свою собственную личность (не случайно говорят: служить не за страх, а за совесть). Однако с другой стороны, он не только получает за свой труд известное вознаграждение (но не заработную плату!), но и приобретает некоторое новое качество, позволяющее ему действовать в известной мере самостоятельно, так сказать, от имени и по поручению своего «службодателя».

Ясно, что при этом между служащим и тем, кому он служит, возникают отношения личной зависимости и взаимной ответственности, в рамках которых большинство практически важных в плане организации кадровой работы вопросов (оплата, опенка, карьера и т.д.) должны решаться совершенно иначе, нежели в ситуации наемного труда.

К сожалению, большинство причастных к созданию российской государственной службы не только не понимают глубины и важности этой проблемы, но даже и не воспринимают ее как проблему. А поскольку создание государственной службы идет на фоне формирования нормального рынка труда и других компонентов рыночной экономики, мы можем либо подорвать конкурентоспособность государственной службы на рынке труда, либо взвалить на бюджет непомерную нагрузку, не говоря уже о последствиях социально-политического порядка.

Наконец, есть еще проблема соединения личного интереса чиновников с задачами экономической реформы. Если не обеспечить интерес чиновника в результатах экономической реформы, чтобы он «почувствовал» преимущества нового состоят, то государственная службы неизбежно будет заражена - и очень сильно - коррупцией.

Содействие федеральных органов власти формированию государственной службы в субъектах федерации.

Социально-экономические реформы включают в себя в качестве органической составной части реформирование системы государственного управления, отказ от сверхцентрализации, предоставление большей свободы регионам. Однако, свобода предполагает новый уровень ответственности за положение дел на местах, за уровень взаимодействия между регионами, координацию их усилий, участие в федеральных программах, за новый характер взаимоотношений с федеральными органами власти. В свою очередь, усилия федеральных органов власти, направленные на реформирование Российской Федерации и обеспечение благосостояния ее народа и государства в целом, во многом зависят от положения дел в регионах.

Иными словами, проведение глубоких социально-экономических реформ неосуществимо на практике без эффективной организации государственного управления, без создания целостной системы государственной службы. Это отвечает как целям укрепления самой Российской Федерации, так и целям ее субъектов. Поэтому необходимо оказать действенную помощь регионам в формировании государственной службы субъектов федерации как неотъемлемой составной части государственной службы Российской Федерации.

Задачи, вытекающие из необходимости оказать такую помощь, можно условно разделить на следующие группы.

Первая группа включает в себя вопросы, связанные с формированием новой российской государственности на основе положений Федеративного договора. Поскольку субъекты федерации наделены правом иметь собственное законодательство о государственной службе, помощь федеральных органов власти могла бы состоять в консультировании и методологической поддержке законотворческого процесса субъектов федерации в рамках основополагающего законодательного акта Российской Федерации о государственной службе. Смысл этой работы заключается в том, чтобы создать единую в своих главных принципах нормативно-правовую основу государственной службы в России, в полной мере отвечающей как потребностям федеральной государственной службы, так и позволяющей отразить своеобразие местных условий, влияющих на организацию государственной службы субъектов федерации.

Вторая группа задач связана с организационным обеспечением функционирования всей системы государственной службы и формированием соответствующих органов управления. Вслед за созданием федерального органа управления государственной службой, формированием необходимой нормативно-правовой основы деятельности государственной службы субъектов федерации, возникнет необходимость создания их собственных органов управления. Федеральные власти должны оказать всю необходимую помощь и содействие в этом вопросе, пройти весь необходимый путь согласования позиций, чтобы заложить прочные основы сотрудничества федерального уровня и уровня субъектов федерации в деле организации и управления государственной службой. Необходимо совместно детально проработать положения об этих органах, определить их компетенцию и подчиненность, процедуры разрешения конфликтов и интересов, чтобы создать целостную, работающую систему управления государственной службой.

Третья группа задач охватывает проблемы оценки персонала, отбора, аттестации, переподготовки, продвижения кадров на государственной службе. В этом вопросе федеральные органы власти также призваны сыграть ведущую роль. Они непосредственно заинтересованы в пополнении кадрами, глубоко знающими проблемы и практику управления в регионах, однако они должны быть уверены в их профессионализме и высоком уровне квалификации. Более того, если уровень квалификации персонала будет зависеть от условий государственной службы в конкретном регионе и сомнения в высоком уровне профессионализма будут подтверждаться на практике, это поставит под угрозу само существование целостной системы государственной службы Российской Федерации. Уровень компетентности и профессионализма персонала государственной службы должен быть таков, чтобы обеспечивать полноценное исполнение законов Российской Федерации и ее субъектов по всей территории России, независимо от местных особенностей, сложностей, недостатков или злоупотреблений. Вместе с тем, далеко не каждому субъекту федерации по силам организовать в настоящий момент систему оценки персонала и переподготовки кадров, отвечающую требованиям времени. Федеральные органы власти и управления призваны оказать субъектам федерации всю необходимую материальную, финансовую, организационную и интеллектуальную поддержку и содействие в решении этих вопросов.

Четвертая группа задач связана с решением вопросов организации деятельности персонала государственной службы различных видов и уровней, нормативного обеспечения процедуры решения проблем, процесса принятия решений в государственном аппарате, которые в обобщенном виде выступают как стандарты государственной службы в Российской Федерации. Федеральные органы власти и управления должны выступить в качестве не только инициатора, но и координатора этой работы, разрабатывая и осуществляя процедуры согласования стандартов государственной службы с субъектами федерации, чтобы на этой основе обеспечить бесперебойную работу всего государственного механизма Российской Федерации. 

Пятая группа задач обусловлена необходимостью создания эффективной системы контроля за государственной службой, включая финансово-экономический анализ затрат на ее содержание, которая предполагает координацию усилии федеральных контрольных органов и органов контроля субъектов федерации.

Шестая группа задач связана с необходимостью решения социальных проблем персонала государственной службы, его правового статуса, престижа и положения в обществе, социального страхования, соответствующего его роли в обществе материального содержания, а также решения национальных, культурных проблем, проблем дискриминации, споров на государственной службе и многих других. Федеральные органы власти не могут устраниться от участия в решении этих вопросов, поскольку независимо от того, в каком органе, на каком уровне - федеральном или уровне субъекта федерации - государственный служащий осуществляет свою деятельность, он в то же время служит процветанию Российской Федерации в целом и потому вправе рассчитывать на внимание к своим проблемам, заботу о себе, уважение и признательность со стороны федеральной власти.