1998, № 2

И. ГРИГОРЬЕВА
Социальная политика как способ реализации власти

Радикальные экономические социальные реформы последних лет породили глубокий социально-политический и управленческий кризис в России. За 2-3 года, вследствие принудительного и конфискационного характера реформ ускорился процесс имущественной дифференциации, резко обозначилось социальное расслоение общества, поляризовались возможности и интересы различных групп. Возникли и приобрели характерный облик не только «новые богатые», но и «новые бедные», среди которых, что наиболее драматично, трудоспособные и занятые (в основном, в финансируемых государством отраслях) граждане.

Мы оказались в новом, далеко не бравом мире, перефразируя название романа О.Хаксли. Способность известных политиков согласовывать интересы различных групп, а также человека и общества, вызывает глубокие сомнения. Отсутствие жизненных перспектив и дестабилизации приводят к атомвзации, распаду общества, а в распадающемся обществе, как показал еще век назад Г. Спенсер, преобладают дезинтеграционные процессы и центробежные тенденции, социальная дисгармония.

За прошедшие годы оказались нереализованными основные посылки социального реформирования - создание условий, которые позволяли бы каждому гражданину самостоятельно зарабатывать для поддержания необходимого уровня жизни. Именно потому, что граждане по-прежнему экономически зависимы, возрастает психологическая ценность патерналистской социальной политики и системы социальной защиты, а популярность коммунистов растет. Сегодня даже прежняя, столь раздражавшая раньше, унификация потребительского поведения, кажется проявлением социальной справедливости, присущей дореформенному обществу. Кроме того, за прошедшие годы людям очень мало объясняли, как «по-другому» может быть устроена система социальной защиты и бывает ли так, что государство не несет полной социальной ответственности за граждан.

Кризис власти и кризис доверия (как формы обратной связи) говорит не только о бесперспективности такого типа социальной политики, но и о необходимости выработки хотя бы умозрительных (на первом этапе) альтернатив.

Социальная политика - это разновидность управленческого решения, поэтому должны разрабатываться проекты-варианты, которые оцениваются по определенным критериям. Далее принимается окончательный вариант, оформленный в виде соответствующего документа;

для реализации . выработанной и принятой социальной политики нужен соответствующий механизм со «встроенной» системой контроля, т.е. обратной связи и/или коррекции.

Социальная политика имеет ряд важнейших характеристик, которые в систематизированном виде представлены в таблице 1. Таблица 1.

У государства сегодня нет определенной и четкой социальной политики, нет и альтернатив, цели развития общества непонятны населению. Действительно, мы отказались от необходимости достижения социального равенства, но не отказались от идеи социальной справедливости. В чем же заключается справедливость, если успех в новой экономике определяется не ,количеством и/или качеством трудового вклада, а спросом на определенные виды занятости или услуг? Мы можем отказаться и от рассуждений о том, как «должно было быть, если бы...", поскольку эсхатологизм присущ христианскому мышлению, а от корней трудно оторваться (в том числе и марксистских, поскольку нормативизм марксизма прекрасно согласован с культурной традицией христианства).

Ясно сформулированная социальная политика нужна и потому, что через должное политики может раскрываться и оцениваться сущее общества, выражаясь философским языком, Сегодня публикуется масса данных о разных аспектах жизни общества; социологическая информация доступна, но критерии ее оценки, к сожалению, "митинговые" и связаны с интересами той группы общества, которая в данный момент информацией владеет. "За скобкой" остается вопрос, что значат определенные социальные тенденции для общества в целом.

Исходя из сказанного, мы считаем, что социальная политика - это реализация властных полномочий государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества.

Итак, цель социальной политики - это согласование интересов для устойчивого и сбалансированного развития общества, то есть достижения социального мира или общественного согласия. Подчеркиваем это, так как согласование интересов, с нашей точки зрения, гораздо более важная цель, чем интересы любой, самой почтенной или самой перспективной социально-возрастной группы. Совершенно очевидно, что общество устроено так, что нельзя «дать» кому-то что-то, не забрав; не «отняв» у другой группы населения. Дискуссии о том, какой крен для обшей «лодки» выгоднее, бессмысленны, необходимо искать способ ее равновесия.

Попробуем уточнить, какого рода ресурсы преобразуются через социальную политику. Как это не странно, в России в 90-е годы шел ПОСТОЯННЫЙ рост расходов на социальные нужды. По существу наиболее характерной чертой социальной политики 1992-1994 гг. как на федеральном, так и на местном уровнях было стремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальные цели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышение эффективности системы социальной защиты. В результате этой политики к решающей попытке финансовой стабилизации в 1995 г. российское государство подошло обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера. К весне 1997 г. вопрос о нерациональном использовании бюджетных средств стал настолько острым, что вынудил правительство подготовить пакет законопроектов об отмене всех социальных льгот, который не был принят, но вызвал шумные дебаты как в Думе, так и в прессе.

Что же этому предшествовало, начиная с 1992 года? Упомянутый рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет ресурсов внебюджетных социальных фондов (созданных или реорганизованных в 1991-1992 годах) и территориальных бюджетов.

По утверждению экономиста М. Дмитриева, с точки зрения роста расходов на социальные цели в процентах к ВВП Россия не представляет исключения среди других стран с переходной экономикой. Быстрый рост государственных социальных расходов в процентах к ВВП наблюдался в начальный период экономических реформ в большинстве стран Восточной и Центральной Европы и в этом смысле является своеобразной закономерностью переходного периода (табл. 2). Таблица 2. Социальные расходы в России и странах Восточной Европы (% ВВП)

* -1992 г. ** -1994 г. *** -1991 г.

В результате, по уровню государственных расходов в процентах ВВП Россия наряду с другими странами Центральной и Восточной Европы существенно опередила страны, сопоставимые с ней по величине ВВП на душу населения. По уровню социальных расходов в процентах ВВП Россия и другие страны Центральной и Восточной Европы уступают лишь наиболее развитым странам, входящим в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), от которых они многократно отстают по уровню ВВП на душу населения (табл. • 3).

Таблица 3. Социальные расходы в группах стран с различным уровнем развития (в среднем за 1985 -1990 гг.) %ВВП

* По паритетам покупательной способности. ** Данные по России - в среднем за 1992-1995 гг.

Поэтому правительство постоянно колебалось между попытками выполнить требования МВФ по снижению социальных расходов и требованием о повышении зарплаты со стороны населения, пытающегося защититься от роста стоимости жизни. Рос децильный коэффициент - надежный показатель экономической дифференциации - от 5 в 1991, до 16 к концу 1992 года и 26 к концу 1993 года [2]. Это существенно выше, чем в Европе, где считается допустимым уровень дифференциации в 8-10 раз (рекордсменом мира является Швеция - 3 раза) и выше чем в США, где уровень имущественной дифференциации -14-всегда считался слабым местом социальной политики.

Для измерения бедности используются различные показатели, поскольку сам феномен бедности весьма сложен. Так, бедность не сводится лишь к отсутствию денег и/или имущества. Она может выражаться в низкой доступности или плохом качестве жилья, здравоохранения, образования и т.п. Например, индекс человеческого развития, применяемый в межгосударственных сопоставлениях ООН, включает:

- величину валового внутреннего продукта, приходящегося на душу населения;

- грамотность простого населения;

- ожидаемую среднюю продолжительность жизни.

Используются и другие способы, например, сравнение уровня зарплаты с количеством часов затрачиваемых работником для того, чтобы заработать средства на покупку определенных товаров. Так, по данным Министерства социальной защиты на среднемесячную зарплату можно было приобрести соответственно в 1991 и 1995 годах: говядины -53 и 50 кг, сахара - 208 и 141 кг, картофеля -335и302 кг и т.д.

Ситуация отставания заработной платы от цен потребительского рынка, ставшая привычной в 90-е годы, снижает трудовую активность людей, заставляет отказываться от интересной, содержательной работы в пользу спекуляции и торговли (от «челночного» промысла до недвижимости). Часть населения поднимает свои доходы путем экотенсификации и интенсификации своего труда (совместительство, садовые участки и т.д.), другая часть все больше скатывается на позиции социальной и трудовой пассивности, связанной с отсутствием веры в жизненные перспективы.

Источником средств для поддержания жизни этой части населения являются разнообразные социальные выплаты (пенсии, выплаты на детей, пособия и т.п.). Они не велики, но выплачиваются стабильнее зарплаты и довольно разнообразны (наследие социализма, так что практически каждая семья является получателем хоть каких-нибудь выплат). Парадоксально, что в 90-е годы шло расширение льготных категорий и числа получателей различных льгот. Таким образом, расширялись источники семейных доходов и в них включались не только предпринимательские и трудовые доходы, но и социальные выплаты, а доля заработной платы (оплаты труда) в конечных доходах постоянно уменьшалась как у высоко-, так и низкодоходных слоев населения. По разным оценкам, облагаемая налогом заработная плата составляет сегодня не более 40-50% конечных доходов бедных слоев населения, для богатых она еще ниже.

Печальным в этом процессе является то, что все большая часть населения попадает в зависимость от социальных выплат, обеспеченных государственными или страховыми ресурсами. «Гражданское общество» раздирается противоречиями, возникающими из-за дележа «государственного пирога» между разными группами населения. Уровень социальной солидарности снижается, общество становится все более «мозаичным». Дело в том, что в современном обществе имеются только три сферы, располагающие ресурсами: рынок, государство и гражданское общество. Благополучие индивида зависит от масштаба и сочетания отношения с этими сферами. К тому же, эти сферы располагают различными инструментами воздействия (деньге, власть и солидарность), каждый из которых имеет свою «логику» или форму рационализации потребностей индивида. Деньге и власть -инструменты «системного мира», в то время как солидарность -

инструмент «жизненного мира». Как утверждает немецкий социолог Ю. Хабермас, системный мир «колонизирует» жизненный мир. Это философское отражение политической критики разработок моделей социальной политики послевоенной Европе, где рынок и государство постепенно противопоставлялись непосредственной интегрирующей солидарности гражданского общества. Вторжение системного мира в мир жизненный - основная проблема современного общества. Рынок и государство в системном мире подчиняют все сферы жизни, делают их «денежными» и «бюрократизированными». Возникают новые типы конфликтов. Классовые конфликты преобразовались в управляемые государством переговоры о заработной плате; государство выстраивает систему защиты безработных, больных и престарелых - что сводит все большее число людей в положение клиентов по отношению к государству и бюрократизирует эти отношения.

Федеральные власти не однажды возвращались к проблеме бедности. С концептуальной точки, зрения наиболее интересной представляется подготовленная администрацией Президента «Программа стабилизации уровня жизни в РФ» (проект), широко разрекламированная газетами в сентябре 1994 г. В этом документе было дано подробное описание видов бедности. Однако, «Программа» так и не была принята.

В России нет устоявшегося представления о том, что такое бедность. Даже на государственном уровне термин «бедность» часто используется в его обывательском понимании. Отсюда различия в оценке масштабов бедности, политические спекуляции, аморфность программ социальной помощи. Бедность - это феномен, свойственный всем обществам на всех этапах развития.

Абсолютной и массовой бедность становится в слаборазвитых странах в результате обширных природных катаклизмов, войн. В остальных случаях, что относится и к России, бедность возникает в результате общественного расслоения, обусловленного социально-экономическим причинами, в первую очередь, быстрыми переменами, а также индивидуальными различиями между людьми. Происходящее в России процессы вызвали одновременное снижение жизненных стандартов подавляющего большинства населения, не сопровождаемое массовыми переходами из одного социально-профессионального слоя в другой. В этих условиях количественные качественные характеристики бедности будут выводиться не из представления о том, какими они должны быть, а из изучения реально складывающихся типов потребления, образа жизни населения. Объективные жизненные стандарты станут основой для определения прожиточного минимума, федеральных гарантий его обеспечения.

Бедность представляет собой сложный социально-экономический и социально-психологический феномен. Несмотря на то, что бедность как самоощущение человека важно для понимания этого явления, с точки зрения государственной социальной политики бедность - это прежде всего невозможность удовлетворения.

индивидом - его потребностей, обеспечивающих сохранение здоровья и поддержания жизнедеятельности. Таким образом, бедность, как объект государственной социальной политики связана прежде всего с уровнем, динамикой и структурой реальных доходов населения, с имущественным положением семей, и необходимостью обеспечить пособием хотя бы нетрудоспособных.

Таблица 4. Дает возможность сравнить теоретические модели бедности (малообеспеченности):

Специфика России заключается, в частности, в том, что экономическая и социальная зависимость от государства для большей части населения не только привычна, но и желательна. Ни о какой «стигматизации» здесь не может идти речи, напротив, население стремится к развитым «клиентальным» отношениям с социальными службами. Это создает особые трудности в организации программ поддержки.

Заключение

В настоящее время бюджетные трудности привели к сужению круга получателей пособий во всех регионах или уменьшению объема помощи; решение задач поддержки бедных фактически было передано на региональный и местный уровень.

Это шаг вперед в пореформенном государстве, однако, согласно оценкам Международной организации труда (МОТ), эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных сферах, составляет всего 19°/о. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы колеблется в пределах 30-50%. При этом, нужно учитывать, что удельный вес населения, живущего за чертой бедности, будучи рассчитанным по единой методике, в России в несколько раз выше, чем в большинстве стран Центральной и Восточной Европы. Соответственно финансовые потери, связанные с тем, что основная часть социальных выплат в России расходуется не по назначению, тоже оказываются значительно выше, чем в упомянутых странах. Много пишется о криминализации экономики. Очевидно, этот же процесс идет и в социальной сфере.

В России примеры поразительной неэффективности в расходовании средств имеются практически в каждой отрасли социальной сферы и связаны, прежде всего, с преобладанием безадресных форм социальных выплат. Низкая

эффективность социальных выплат проявляется, например, в высоком удельном весе субсидий производителям, а не нуждающимся потребителям.

Необходимо сконцентрировать бюджетные средства на социальной помощи тем из малообеспеченных, кто не является трудоспособным или по иным причинам не может улучшить свое материальное положение. Семьям, владеющим недвижимостью или дорогостоящими предметами длительного пользования (прежде всего индивидуальным и приватизированным жильем, земельными участками, машинами, гаражами и т.п.), необходимо помочь рационально распорядиться своей собственностью при посредничестве и гарантии муниципальных властей (продажа, мена, аренда, залог, доверительное управление и т.п.). Многие семьи, имеющие низкие текущие доходы, могли бы таким образом улучшить свое материальное положение в значительно большей степени, нежели это возможно в рамках программ социальной помощи и гарантированного прожиточного минимума.

Все это говорит о несостоятельности стратегии, в которой половинчатые реформы компенсировались наращиванием бюджетных расходов. При этом автор отдает себе отчет в том, что существующие социальные обязательства государства чрезвычайно неоднородны, и самым бесперспективным может быть придумывание единых правил, единых пособий для страны с чрезвычайно дифференцированной социальной структурой, а также различиями в уровне и организации жизни, обусловленными огромным пространством.

Кроме того, государство должно озаботиться не только прямой помощью попавшим в критическую жизненную ситуацию, но, прежде всего, уменьшением риска попадания в нее; социальной и психологической адаптацией разных групп населения к новым условиям жизни; достижением экономической и политической стабильности.