2003, № 1

Маргарита ЛОБАЧЕВА

О проблеме нормативного регулирования взаимосвязи "конкурса" и "резерва" в реализации концепции кадровой политики

Под руководством полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе Г.С. Полтавченко действует Совет по кадровой политике указанного федерального округа. К базовым документам деятельности Совета отнесены "Основные направления реализации государственной кадровой политики в Центральном федеральном органе", проект которых длительное время обсуждался в органах государственной власти субъектов Российской федерации данного округа.

Стратегической целью государственной кадровой политики в округе обозначена подготовка высокопрофессиональных кадров, достижение которой обеспечивается решением ряда задач, в том числе:

Перечисленные задачи не могут решаться независимо друг от друга, поскольку осуществление отбора граждан на государственную службу может производиться в том числе и за счет резерва кадров для замещения вакантных государственных должностей государственной службы.

Указанная взаимосвязь (соотношение) требует особого внимания в силу своего значения для реализации задач государственной политики в вопросах государственной службы.

Системный анализ нормативных установлений по данной теме позволил выявить ряд существенных моментов, которые и предлагаются к рассмотрению в настоящей публикации.

Рассмотрим, во-первых, вопрос о нормативном регулировании проведения конкурсов на замещение вакантной государственной должности государственной службы.

Прямого требования на законодательном уровне об обязательном проведении конкурса при замещении вакантной государственной должности государственной службы нет, но конкурсная основа этих отношений обусловлена конституционной нормой (ч.4 ст.32 Конституции Российской федерации) о равном доступе граждан к государственной службе и нормой федерального закона "Об основах государственной службы Российской федерации" (далее по тексту -федеральный закон), изложенной в п.5 ст.5 как один из принципов государственной службы.

Статья 22 федерального закона, регулируя процедуру конкурса, не делает это исчерпывающе и предусматривает возможность включения в нее "других усло­вий", которые "определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации". На федеральном уровне регулирование вопроса проведения конкурса находит свое отражение лишь в Указе Президента Российской федерации от 29.04.1996г. №604, которым было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. Пункт 3 Положения определяет два условия объявления конкурса: наличие вакантной должности и отсутствие резерва государственных служащих для ее замещения. Как видим, названная в Положении норма позволяет исключать конкурс при наличии резерва кадров.

Законодательство субъектов Российской федерации, касаясь вопроса о конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы, в большинстве случаев в том или ином варианте повторяет норму п.З вышеназванного Положения.

Понятие резерва кадров в федеральном законе употребляется дважды:

1) в ч.2 ст.16 как гарантия для лиц, уволенных с государственной службы в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением его штата, где нахождение в резерве - перспектива возвращения к государственно-служебной деятельности;

2) в ч.Т п.2 ст.8, где нахождение в резерве подразумевается как перспектива карьерного роста государственных служащих.

Ни в законодательстве, ни в научной литературе нет достаточно четкого определения резерва и разделения его на виды. Между тем, если исходить из "буквы" указанных выше норм, резерв в толковании статьи 16 отличен от резерва статьи 8. В первом случае резерв - состав лиц, утративших статус государственных служащих, имеющих возможность возвращения к государственной службе; во втором речь идет о составе лиц, обладающих этим статусом и имеющих возможность продвижения по службе.

Региональный законодатель не повсеместно регулирует вопрос резерва. Так, только 21 субъект Российской федерации имеет нормативные правовые акты по данной теме, где в ряде случаев наблюдается созвучность пункту 3 Положения, утвержденного вышеназванным Указом Президента Российской Федерации:

Таким образом, налицо приоритет резерва кадров перед конкурсностью их отбора для замещения вакантных государственных должностей государственной службы.

Но способствует ли это реализации конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе? Не нарушает ли его?

Названное демократическое право (право равного доступа к государственной службе) соответствует ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой граждане без каких-либо необоснованных ограничений и дискриминаций имеют право и возможность в своей стране на общих условиях равенства допускаться к государственной службе. Ст.21 федерального закона устанавливает, что назначение на должность осуществляется в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, материального достатка или должностного положения, места жительства, партийной принадлежности, вероисповедания. Координатами главных приоритетов, по выражению Е.В.Охотского, являются: "интеллект, профессионализм, гражданская зрелость, физическое и нравственное здоровье"⁴. Выявление лиц, соответствующих этим координатам, т.е. выявление лиц, наиболее пригодных к государственной службе, должно носить характер конкурсного отбора, поскольку только конкурс призван законом обеспечивать право граждан на равный доступ к государственной службе (п.1 ст.22 федерального закона) и именно конкурс общепризнан как самая демократичная из всех форм отбора кадров.

Само по себе нахождение в резерве кадров не должно давать каких-либо преимуществ для замещения государственной должности государственной службы, если только формирование резерва не основано на конкурсе, как это урегулировано в Пензенской области⁵, где "в целях обеспечения равных возможностей для поступления на государственную службу в структурных подразделениях Правительства области производится конкурсный отбор на зачисление кандидатами в кадровый резерв государственной службы". Но и этот подход не безупречен, потому что возникает вопрос: как быть с государственным служащим, уволенным в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением его штата, которому пунктом 2 статьи 16 федерального закона предоставлена гарантия "автоматического" зачисления в резерв? Соответствует ли пензенский подход этой норме?

В связи с изложенным представляется весьма актуальным решение нормативным централизованным образом вопроса о четком соотношении категорий "резерв" и "конкурс", более того, решение его на базе строгого следования конституционному принципу равного доступа граждан к государственной службе, т.е. введение на уровне закона федеральной нормы, определяющей обязательность конкурса во всех случаях замещения вакантной государственной должности государственной службы, что, несомненно, способствовало бы обеспечению реализации принципа единства основных требований, предъявляемых к государственной службе и обеспечению ее высокопрофессиональными кадрами.

 1. Закон Волгоградской области "О порядке формирования резерва кадров государственных служащих государственной службы Волгоградской области" от 26.05.1999г. № 270-ОД, ст.5; "Волгоградская правда", N3105, 16.06.1999г..

2. Положение о порядке формирования и работы с резервом кадров на замещение государ­ственных должностей государственной службы в исполнительных органах государственной власти Тверской области (п.9). Утверждено постановлением Губернатора Тверской области от 13.07.1998г. №468; документ опубликован не был, текст содержится в правовой базе "Консультант плюс субъекты Федерации".

3.  Там же.

4. Охотский ЕВ. "Прохождение государственной службы в парламенте России: правовое регулирование и опыт организацин"-М., Право и политика 2001г.№2.

5. Положение о порядке отбора кандидатов в кадровый резерв Правительства области. Утверждено постановлением Губернатора-Председателя Правительства Пензенской области от 10.1'1.1998г. №821; "Пензенская правда", №122, 01.12.1998г..