2003, № 1

Сергей БОЛЬШАКОВ

Проблемы региональной идентичности в российском политическом пространстве

Новизну и важность регионального измерения российской политики нельзя преувеличить. В определенной степени Россия стала подлинной федерацией, где классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополнено пространственным аспектом, предусматривающим предоставление территориальным единицам определенного политического статуса (в отличие от унитарного государства). География всегда играла заметную роль в российской политике, но теперь географическая фрагментация приняла сложные формы регионализма, где процессы радикальной децентрализации сопровождаются борьбой центральной власти, утратившей свой имперский статус, за новое подобающее место в политической системе.

Историческое развитие нашего Отечества было неразрывно связано с формированием на ее огромном пространстве не только этнических, но и территориальных общностей, заметно выделяющихся своей индивидуальностью, имеющих свою социокультурную специфику, которую можно определить понятием "региональная идентичность". Как отмечает Э.Смит, территориальная или региональная идентичность может быть отнесена наряду с тендерной к числу фундаментальных в структуре идентификационной матрицы человека! Причем такая региональная идентификация определялась для этнических русских, скорее, не национальной, а территориальной принадлежностью, придающей в собственных глазах и глазах окружающих специфические социально, психологически и культурно значимые признаки.

Сохранение и устойчивость региональной идентичности в России можно объяснить с помощью концепции "внутреннего колониализма" М. Хечтера. Последний понимает его как "существование, присущее той или иной культуре, иерархии разделения труда, которая способствует формированию реактивных групп"², поэтому "внутренний колониализм" представляет собой форму эксплуатации Центром своей периферии. Пространственно неравномерные волны индустриализации в эпоху модерна усиливали маргинальность многих периферийных (провинциальных) территорий и в конечном итоге способствовали региональной стратификации и пространственно-территориальной иерархизации общества. Данный фактор, по М.Хечтеру, способствует сохранению этнической и региональной идентичности на определенных территориях (иногда в латентной форме), несмотря на все попытки Центра унифицировать культурные ценности. Кроме того, как отмечают некоторые исследователи, преобладание локальной политической лояльности над национальной характерно для обществ с фрагментарной политической культурой и транзитных политических периодов³.

В результате российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретают циклическую форму (централизации - децентрализации).

Первый этап такого рода взаимоотношений - цикл институционализации властных элит - субъектов федерации (1993-1999 гг.) - разворачивался в плоскости их дистанцирования от федеральной власти. Сотрудник Центра институциональных реформ при Университете штата Мэриленд (США) Л. Полищук считает, что "перемены в российской экономике привели к пространственному сужению политического кругозора и вытеснению региональными властями федеральных в системе политических предпочтений населения. Отчасти это произошло потому, что после отказа Центра от прямой поддержки предприятий, контроля над ценами и социальных субсидий значительная часть этих функций была подхвачена на региональном уровне"⁴. Центральная власть перестала в этот период быть выразителем и воплощением общего интереса. "Утрачиваемые федеральным центром функции "заботливого государства" охотно принимают на себя региональные администрации, значительно более близкие к людям и их нуждам. Традиционная модель смыслополагающей государственности не рухнула вместе с советской системой, она лишь "ушла вниз" и там укореняется. Процесс этот сопровождается значительным ростом местного патриотизма и возрождением локальных традиций как культурных, так и ...политических", - отмечают исследователи РНИСиНП⁵.

Процесс противостояния власти региональной и политико-административных структур общенационального уровня выполняет несколько функций. Во-первых, он позволяет продемонстрировать силу и ресурсную мощь территориальных элит, показать, что региональная власть может самостоятельно справиться практически со всеми проблемами. Во-вторых, это противопоставление способствует повышению консолидации региональной элиты, благодаря чему исчезают (или приобретают латентную форму) конфликты в областной администрации, парламент субъекта федерации становится "карманным". В-третьих, адекватность позиции региональных элит местной политической культуре делает возможным представить себя в качестве артикуляторов и защитников региональных интересов, что дает им ощущение народной поддержки.

Наконец, в-четвертых, существование таких "безнациональных" образований; как "русские" субъекты Федерации, отсутствие у них конституционных возможностей ликвидировать асимметрию федеративного устройства чревато серьезными конфликтами и толкало представителей региональных элит в основном на демонстративные действия, приводящие к выходу из конституционного поля.

В России советское наследие обусловило наличие отличительных черт демократического федерализма, из которых особенно важны две. Первая - это этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций), и регионы, образованные только по территориальному принципу. Вторая черта - слабость традиции автономной региональной администрации и гражданских ассоциаций в регионах. Попытка установить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими общественными движениями) приводит к полигике этнической дифференциации.

По аналогии со становлением гражданского общества предполагается, что для развития регионализма необходима экономическая автономия региональных акторов. Региональную элиту в основном образуют руководители бывших государственных предприятий, новые предприниматели, которые в большинстве случаев взамен прежнего диктата государственных плановых органов получили деспотическую эксплуатацию со стороны финансово-промышленных олигархов, представители аграрного сектора, а также малого и среднего бизнеса.

Разнообразие форм правления объясняется местными традициями, степенью сплоченности местных элит и этническим составом населения конкретного региона. Это разнообразие влияет на эффективность проводимой федеральной политики?

Как отмечает Престон Кинг, характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты Федерации в процесс принятия решения⁷. Хотя Смит прав, когда подчеркивает, что отличительной чертой процесса принятия решений на федеральном уровне является "политика компромисса"⁸, общей проблемой, особенно актуальной в России, является то, что участники торга располагают далеко не равным объемом ресурсов, и именно эта властная асимметрия предопределила своеобразие российского федерализма.

Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основной составляющей его властных прерогатив. Субъекты федерации вынуждены "выторговывать" для себя свои собственные ресурсы, и перераспределение этих ресурсов - один из ключевых факторов, определяющих характер федеративных отношений. Национальные республики в процессе "торга" в качестве аргумента могут использовать угрозу сецессии⁹, хотя очевидно, что обладание природными ресурсами в равной мере важно для всех субъектов федерации.

Именно тотальная неэффективность расколотой государственной власти в России создала беспрецедентные возможности для развертывания регионализма. Используя поглощенность федеральных структур междуусобными схватками, их стремление опереться в этих схватках на регионы, местные элиты значительно увеличили свой вес и влияние. Открылось немалое поле для складывания "снизу" новых типов экономического и политического взаимодействия, поведенческих норм, нестандартных идеологических лозунгов.

Региональная дифференциация подталкивается существующими экономическими различиями: во-первых, по типу "дотирующие регионы - дотируемые регионы" и, во-вторых, по типу особенностей процесса экономического воспроизводства:

С началом рыночных реформ четко выявляется картина разделения России по принципу "Север-Юг" (промышленно развитые и богатые сырьем области Севера и Востока и бедные аграрные регионы Юга). Это стало следствием исторически унаследованной структуры развития экономики, а также все возрастающей с начала 90-х годов тенденции превращения сырьевого сектора в становой хребет российской экономики. Результатом сырьевой ориентации стало географическое смещение оси промышленного развития на Дальний Восток, в Западную и Восточную Сибирь, на север европейской части России. Так, 11 наиболее преуспевающих российских территорий из 15 находятся именно в этих регионах. Тогда как 14 из 16 наиболее депрессивных территорий - на Северном Кавказе (5) , в Центральном районе (6), в Северо-Западном (1), Поволжском (1) и на Урале (1). На Западную Сибирь - главный центр нефте-и газодобычи - приходится сейчас почти 50% ввода основных промышленных фондов, тогда как в Центральном районе инвестиции главным образом идут в непроизводственную сферу¹⁰.

В условиях системного кризиса процессы региональной дифференциации привели к тому, что существенно обострились межрегиональные противоречия. В частности, можно отметить стремление стать экономически самодостаточными тех провинций, которые вывозят энергоресурсы, сырье и продовольствие.

Усиливается социокультурный разрыв между регионами, особенно между наиболее податливыми к "западной модернизации" (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, приморские "регионы-мосты" во внешний мир), и регионами, где доминирует "российский традиционализм".

Таким образом, неуправляемый системный кризис в России может быть описан через процессы развивающейся регионализации государства и хаотической децентрализации власти. В этих условиях вряд ли стоит преувеличивать роль и значение межрегиональных ассоциаций (типа "Сибирское Соглашение", "Большая Волга" и т. д.), особенно их сплоченность и долговечность. На ранней стадии проведения рыночных реформ некоторые из них стали механизмами для передачи региональных требований Центру, заменяя недостаток административных и финансовых средств привлечением политических ресурсов: лоббирования и пр".

Регионы ищут альтернативные формы взаимодействия, которые зачастую лишь подчеркивают их стремление уйти из-под сложившегося макрорегионального деления. Пожалуй, за исключением "Сибирского Соглашения", другие межрегиональные ассоциации не отличаются ни устойчивостью, ни организованностью. Поэтому не стоит говорить о них как о прочных структурах, играющих важную роль в институционализации центр-региональных конфликтов"'².

Приведенные примеры позволяют говорить об общем процессе хаотической децентрализации власти и неуправляемой регионализации, в результате которых происходила спонтанная фрагментация властного пространства, размывание власти как целостного феномена, появление новых властных субъектов, а также формирование новой геополитической реальности.

На фоне данных объективных тенденций любые попытки наращивания централизма в управлении национальными государствами могут привести к дисфункциональности институтов государства, рамок для политических, экономических и социальных организаций, а также к игнорированию их значительных общественных связей и синергетических сетей, которые являются кросс-национальными и региональными по своей ориентации, формирование рыночных отношений ведет к увеличению числа независимых субъектов хозяйственной деятельности, в том числе регионов. Регионально-городской мезоуровень управления в национальной системе, в котором каждый регион и региональная ассоциация являются прототипом для России, становится ключевым агентом политической организации и формой констелляции экономических связей с транснациональными компаниями в достижении конкурентной выгоды¹³.

Отношение субъектов федерации к борьбе федеральных властей во многом предопределялось их интересами в федеральной институциональной структуре¹⁴. Составной частью Конституции 1993 года Федеративный договор не был признан, но в ней сохранились и базовые принципы децентрализации, и разграничение сфер совместной

 и исключительной компетенции со всеми присущими им противоречиями. Хотя Конституция 1993 года и не признает республики "суверенными государствами", к различным субъектам федерации она все еще подходит с разными мерками, несмотря на формальное провозглашение их равноправия (ч.1 ст.5).

Система двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и отдельными субъектами федерации, которых к июню 1998 года, когда в основном завершился процесс их заключения, насчитывалось 46, формализовала сложившуюся асимметричную федерацию, где права отдельных регионов устанавливаются в результате переговоров, часто исходя из конъюнктурных соображений. Положения многих этих договоров, а особенно различные приложения к ним, не были опубликованы, и в результате их заключения отношения внутри федерации оказались еще более неустойчивыми, чем раньше.

Договоры только подрывали базовые принципы конституционного равенства и политической транспарентности. Ситуацию усугубляли различные соглашения, делегирующие конкретному субъекту федерации дополнительные полномочия, например, контроль над природными ресурсами. В качестве приложений к двусторонним договорам были подписаны многочисленные дополнительные соглашения, касающиеся конкретных вопросов. Например, с Татарстаном было заключено пять соглашений, касающихся банковской деятельности, валютной политики, переработки нефти, собственности иностранных компаний и связанных с ними вопросов, с Республикой Саха (Якутия) было подписано 15 подобных соглашений.

Октябрьские события 1993 года и новая Конституция существенно изменили правовые и политические рамки, в которых функционировали региональные органы власти. Исчезла многоуровневая вертикаль Советов, формально обладавших всей полнотой государственной власти. Края и области получили статус субъектов Федерации, уравнивавший их де-юре с республиками. Предполагалось перейти к прямому избранию глав исполнительной власти в краях и областях и последовательнее провести в жизнь принцип функционального разделения властей. Что же касается конкретных черт системы разделения и взаимодействия властей на региональном уровне, то Конституция открывала перед регионами широкий веер возможностей. Уточнить эти черты должны были основные законы субъектов федерации. В 1993-1994 годах в абсолютном большинстве из них прошли выборы в представительные органы власти, которым предстояло заняться разработкой и принятием региональных уставов и конституций. В любом случае именно для периода с конца 1993-го по 1997 год в большинстве российских регионов происходило интенсивное изменение институтов, задающих формальные "правила игры" в региональной политике, формально их разрабатывали представительные органы, на деле же они складывались как равнодействующая сложного и противоречивого взаимодействия многих участников региональной политики, в первую очередь администраций и парламентов. Кроме того, в принятии институциональных решений порой участвовали общественно-политические организации, научные и экспертно-консультационные структуры, региональные СМИ, различные группы интересов, а в отдельных случаях - и непосредственно население региона. Так складывались системы разделения властей, существенно отличавшиеся друг от друга. Впрочем, условно их можно разделить на две большие группы. Для одной из них был характерен относительно большой объем полномочий парламента (в частности, при контроле за исполнительной властью), для другой - явное преобладание исполнительной власти над законодательной.

Относительная институциональная слабость центральной власти способствовала регионализации российской политики, но в основном это была защитная реакция регионов, а не стремление к политической независимости. Более половины российских субъектов федерации имеют внешние границы и нуждаются в поддержке федеральных властей в отношениях с иностранными государствами. Централизованный бюджет позволяет Москве использовать распределение бюджетных средств в процессе "торга" с субъектами федерации. Региональные элиты редко выступают единым фронтом, и Центр активно использует их разобщенность в своих интересах. Кроме того, существуют серьезные культурные и психологические факторы, легитимирующие объединяющую роль Центра. Прежде всего полагают, что только государство может гарантировать права человека, причем это обеспечивается лишь в условиях единого правового пространства. Государство, таким образом, получает моральное оправдание в противовес теориям, подчеркивающим деспотизм государственной власти. Между тем в местных сообществах, в данном случае в субъектах федерации, существуют свои собственные представления о законности, которые весьма непросто согласовать со среднестатистической интерпретацией морали. России еще предстоит разрешить эти этические и политические дилеммы, а пока она весьма далека от подлинной территориальной интеграции.

1. Smith A.D. National Identity. Penguin Books, 1991

2. Hechter M.t LeviM. Ethno-Regional Movements in the West /Nationalism. J. Hutchinson andA.D.Smifh feds.}. Oxford; N.Y., 1994. Р.Г85.

3.  Морозова Е.В. Современная политическая культура Юга России //Полис. 1998. №6. с.123.

5. Полищук Л.И. Российская модель "переговорного федерализма": политико-экономический анализ //Политика и экономика в региональном измерении /Под ред. В.Климанова и Н.Зубаревич. М.; СПб., 2000. с.88, ЮЗ.

5. Осенний кризис 1998 года: Российское общество до и после. Аналитические доклады РНИСиНП. М., 1998. с.92, 93.

6. Stoner- Weiss Kathryn. Local Heroes: The Political Economy of Russian Regional Governance. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997.

7. King Preston. Federalism and Federation. London: Groom Helm, 1982. P.77.

8. Smith Graham. Mapping the Federal Condition // Graham Smith (ed.j. Federalism: The Multiethnic Challenge. London and New York: Longman, 1995. P.7.

9. Alexseev Mikhail A. (ed.j Center-Periphery Conflict in Post-Soviet Russia: A Federation Imperilled. New York: St. Martins Press, 1999.

10. Попов В. Экономические реформы в России: три года спустя. Москва: Российский Научный Фонд, 1994. с. 32.

11. Hughes J. Regionalism in Russia: The Rise and Fall of Siberian Agreement // Europe-Asia Studies. 1994. №7. P. 1140.

12. Агранат Г. О региональном развитии и региональной политике // Свободная мысль. 1996. №9. с.23.

13. Hughes J. Regionalism In Russia. P. 1133.

14. Lapidus Gail W.f Walker Edward W. Nationalism, Regionalism and Federalism: Center-Periphery Relations in Post-Communist Russia //Lapidus Gail W. (ed.j The New Russia. Boulder, CO: Westview, 1995. P.96-97.