2002, № 4

Петр ШЕВЦОВ

Сотрудничество органов государственной власти  и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Совместная работа органов государственной и муниципальной ветвей власти может иметь различный характер в зависимости от правовой основы, ее предопределяющей, а также от расстановки акцентов в свете определения инициатора сотрудничества.

Статья 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97 № 126-ФЗ предписывает органам государственной власти создавать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для развития местного самоуправления. Следовательно, обязанность органов государственной власти вступать в сотрудничество с органами местного самоуправления закреплена в действующем законодательстве и не подлежит сомнению, и в целом сотрудничество между органами власти различных уровней можно рассматривать с позиции осуществления государственной поддержки местного самоуправления. В Санкт-Петербурге с 1999 года в рамках единой государственной политики в области поддержки местного самоуправления реализуется соответствующая Программа с ежегодно утверждаемым преемственным перечнем мероприятий. В период становления системы местного самоуправления в городе органам муниципальной ветви власти оказывалась широкая консультационная и иные виды помощи. Следует отметить, что о сотрудничестве можно говорить только тогда, когда в него вовлечены, по крайней мере, две стороны, т.е. когда осуществляемые меры по государственной поддержке адекватно принимаются вторым участником процесса и имеют эффект.

С другой стороны, сотрудничество органов двух уровней власти можно рассматривать, помимо оказания поддержки, как партнерское (сотрудничество-партнерство). Эта позиция также интересна потому, что для органов местного самоуправления обязанность сотрудничать не формализована. Вместе с тем, гарантией востребованности и эффективности сотрудничества между органами различных ветвей власти выступает положительное отношение органов местного самоуправления к ней как к институту.

С этой точки зрения можно предложить следующую классификацию органов местного самоуправления:

1. Положительно относящиеся к сотрудничеству и активные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, не только поддерживающие идею сотрудничества, но и выступающие с инициативами по ее воплощению на практике. Как правило, руководители таких органов местного самоуправления являются лидерами межмуниципальных консорциумов, активные представители депутатского корпуса. По сути именно эти органы муниципальной ветви власти и призваны стать движущей силой сотрудничества со стороны муниципального уровня между органами государственной и муниципальной ветвей власти.

2. Положительно относящиеся к сотрудничеству и пассивные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, являющиеся сторонниками сотрудничества, но не предпринимающие никаких шагов, его инициирующих. При этом, как правило, . такие органы согласны на сотрудничество по инициативе органов государственной власти либо других органов муниципальной ветви власти.

3. Равнодушно настроенные и, как следствие, пассивные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, которые не рассматривают идею сотрудничества как объективно необходимую для эффективной деятельности, однако не отрицают его отдельные положительные стороны. Они могут быть вовлечены в так называемое “необходимое”, или “вынужденное” сотрудничество, т.е. сотрудничество.

4. Отрицательно настроенные органы местного самоуправления. В органах местного самоуправления, где сильны сепаратные настроения, имеется достаточный или кажущейся достаточным, на их взгляд, уровень доходной части местного бюджета и отсутствует желание работать в направлении высвобождения ресурсов для решения большего спектра проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований, а, самое главное, в ракурсе, рассматриваемой темы отсутствует понимание необходимости консолидации усилий по любому из направлений.

Опыт показывает, что основа для плодотворного взаимного сотрудничества - доверие, а также понимание своих и партнерских выгод от объединения усилий и ресурсов. Если партнеры друг другу не доверяют, то установление эффективных как горизонтальных, так и вертикальных связей практически нереально.

К сожалению, ввиду малого временного промежутка, в течение которого существуют органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, традиция доверительного общения между уровнями власти пока сложиться не успела. Некоторая вина в этом есть самих представителей органов местного самоуправления, которые своим отсутствием инициативы, а в отдельных случаях и нежеланием перенимать опыт, учиться, зачастую не являются открытыми для сотрудничества. Естественно, в такой ситуации отношения между органами государственной власти и муниципалитетами не могут стать комфортными и продуктивными.

В принципе, можно выделить две стороны этой проблемы: отношения на уровне личностей (руководителей) органов местного самоуправления и государственной власти и отношения на уровне организаций.

Анализ ситуации при этом показывает, что вопрос организации доверительных, неформальных межведомственных и межличностных связей в структуре государственного устройства является краеугольным камнем повышения эффективности управления и, в конечном итоге, повышения качества жизни населения. В любом случае можно надеяться, что разработка этой проблематики найдет свое продолжение именно в Санкт-Петербурге, где на достаточно компактной территории тесно переплелись проблемы всех уровней власти и ярко выразился конфликт компетенции.

Доля местных бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга в различные годы существования системы местного самоуправления в городе составляла от 1,5 до 3 %. Очевидно, что в силу большей ресурсной обеспеченности органов государственной власти сотрудничество двух уровней власти в ряде случаев решалось по схеме “старшего и младшего братьев”. Однако сотрудничество и корпоративная деятельность имеют смысл лишь при соблюдении условия относительной равноправности партнеров, а также тогда, когда сотрудничество не навязывается.

Вместе с тем, заранее обречены на неудачу попытки взаимодействия двух уровней власти, основанные на потребительском подходе (“вы нам должны”) одной из сторон. Так, все инициативы по “революционному” изменению положения дел в области местного самоуправления, касающиеся наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, законодательного закрепления дополнительных доходных источников без надлежащих расчетов, передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований без каких бы то ни было адекватных обоснований, а подкрепленные только лишь вышеприведенным аргументом, отклоняются совершенно справедливо.

С точки зрения отношения субъектов сотрудничества к самому сотрудничеству или взаимодействию можно рассматривать сотрудничество “вынужденное”, или “необходимое”, и сотрудничество “инициативное”. К первому, например, можно отнести блок, который содержит весь набор мероприятий по реализации органами местного самоуправления своего права законодательной инициативы. Особенно это характерно для Санкт-Петербурга, где, как отмечалось выше, значительная роль в установлении правовых рамок деятельности органов местного самоуправления отводится субъектному законодательному регулированию. Причем взаимодействие органов местного самоуправления происходит и с исполнительной, и с законодательной ветвями государственной власти. Так, Законом Санкт-Петербурга “О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований” от 06.04.00 № 137-12 при рассмотрении Законодательным Собранием Санкт-Петербурга закона о передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципального образования закреплена обязательность наличия подписанного Губернатором Санкт-Петербурга мотивированного заключения по данному вопросу. Ко второму можно отнести участие муниципальных образований в общегородских программах, таких, как “Светлый город”, “Чистый город”, “Безопасность жилища”, в районных мероприятиях, посвященных праздничным датам и т. д.

Что касается уровней государственной власти, с которыми сотрудничают органы местного самоуправления, то здесь можно выделить три момента. Первый - сотрудничество с территориальными органами федеральных органов власти в Санкт-Петербурге.

Формализованное сотрудничество между органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления на общегородском уровне ярко иллюстрируется примером работы Совета по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге. Здесь примечательным является тот факт, что на федеральном уровне подобная структура - одна из двух (помимо Совета безопасности), возглавляемая непосредственно Президентом Российской Федерации. В целях выявления и обеспечения решения наиболее актуальных проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления в Санкт-Петербурге, сбалансированности и скоординированности действий органов государственной исполнительной и муниципальной ветвей власти, а также определения приоритетных направлений государственной поддержки системы местного самоуправления распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 15.07.98 № 659-р был создан Совет по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге. В рамках единой государственной политики, направленной на создание условий для формирования работоспособной и эффективной системы местного самоуправления, Совет по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге призван проводить разработку программ по вопросам становления и развития системы местного самоуправления, содействовать процедуре разработки и рассмотрения проектов законов Санкт-Петербурга, касающихся функционирования муниципальной ветви власти, обеспечивать общегородской стратегический подход к путям, методам и механизмам осуществления государственной поддержки.

Совет по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге сформирован как коллегиальный орган, способный влиять на принятие решений по целому комплексу вопросов жизнеобеспечения горожан. Хотя его решения и имеют рекомендательный характер, практика деятельности Совета показала, что достигнутые в ходе заседаний договоренности в дальнейшем, как правило, облекаются в обязательные для исполнения нормативные правовые акты. Так, итогами рассмотрения на Совете по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге стали приказ губернатора Санкт-Петербурга "О взаимодействии территориальных и отраслевых органов Администрации Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления", постановление Правительства Санкт-Петербурга “О Программе государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурга в 1999-2000 годах”.

Учитывая, что в рамках работы Совета по местному самоуправлению не представляется возможным рассмотреть весь спектр важных вопросов, касающихся развития системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, в его структуре созданы четыре комиссии по особо актуальным направлениям: Комиссия по правовому и информационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления, Комиссия по вопросам финансов и имущества органов местного самоуправления, Комиссия по социально-экономическим вопросам местного самоуправления и Комиссия по взаимодействию с органами государственной власти в вопросах благоустройства, охраны окружающей среды и общественной безопасности.

Существует также и третий уровень сотрудничества - на уровне районов Санкт-Петербурга. Целесообразность введения представителей органов местного самоуправления в курс событий, происходящих на территории административного района, выработка единой стратегической линии в решении проблем жизнеобеспечения населения административного района в целом и муниципальных образований в частности определили необходимость установления постоянного контакта и приобщения представителей муниципалитетов к процессу принятия решений.

Вышеназванные примеры позволяют говорить еще об одной классификации сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления - по его форме, а именно сотрудничество организованное, т. е. формализованное путем издания соответствующих нормативных актов органов и должностных лиц государственной власти, и “стихийное”, т. е. ограниченное некими разовыми акциями и мероприятиями. Нельзя говорить об объективных преимуществах или недостатках той или иной формы ввиду того, что они используются для решения задач различного плана. Очевидно, что формализованный вид сотрудничества преследует цели больше политической направленности, а осуществление отдельных совместных мероприятий носит более практический, с экономической точки зрения, характер.

Крайне важным представляется организация сотрудничества между органами государственной власти и местного самоуправления с целью создания единого информационного пространства и развития информационного обмена и взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти, а также информирования заинтересованных субъектов о развитии системы местного самоуправления, поскольку безусловным элементом полноценной и эффективной организации управленческих процессов, осуществления возложенных на органы местного самоуправления законодательством функций оптимизации использования ресурсов является наличие необходимой для деятельности информации, ее анализ и постоянная актуализация.

В статье 8 Закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” содержатся два предмета ведения муниципальных образований, которые напрямую относятся к информационному аспекту их деятельности: содержание муниципальной информационной службы; обеспечение деятельности средств массовой информации, не говоря уже о том, что для реализации практически каждого из предметов ведения муниципальных образований требуется определенная информационная составляющая (базы данных, архивы).

В этом отношении весьма ценной представляется роль кооперации органов государственной власти Санкт-Петербурга и муниципальных образований. Отметим, что такое сотрудничество может осуществляться и на базе программных мероприятий по государственной поддержке местного самоуправления, и как партнерская деятельность. Целями такой кооперации могли бы стать:

Необходимо отметить, что систематизация и классификация соответствующих данных, единая их кодировка в значительной степени ускорит процесс принятия решения, особенно по тем областям, которые неминуемо вызывают необходимость взаимодействия муниципалитетов, - например, при осуществлении опеки и попечительства. Кроме того, в силу идентичности задач, возложенных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления, налаживание информационного взаимодействия играет не последнюю роль с точки зрения обмена опытом и нивелирования или минимизации “метода проб и ошибок”.

Как известно, органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции правовые акты, которые на подготовительной стадии разрабатываются как проекты, а затем вносятся на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, и уже на этой стадии при наличии должным образом поставленного информирования существует возможность проанализировать потенциальные последствия принятия того или иного акта на базе опыта других муниципальных образований при условии существования единой системы оценок. В этих целях в рамках информационно-аналитического центра на базе отнесенных к ведению соответствующих муниципальных образований вопросов местного значения и примерных перечней унифицированных показателей развития муниципальных образований может быть разработана собственная система оценок.

В том же ряду находится и прогнозирование возможных проблем, с которыми столкнется муниципальное образование при работе над проектами правовых актов, регулирующих функционирование отдельных элементов института местного самоуправления либо конкретных предметных сфер муниципального менеджмента, т.е. в данном случае имеется в виду обозначение некоторых критериев, показателей социально-экономического развития территорий муниципальных образований, вовлеченных в процесс кооперации.

В Санкт-Петербурге в настоящее время имеются серьезные предпосылки для формирования подобного информационного поля. Опыт и достижения апробации системы электронного обмена и взаимодействия могут быть порекомендованы для внедрения в других субъектах Российской Федерации, тем более, что они не влекут за собой существенных финансовых затрат.

Эти отдельные перспективные направления развития сотрудничества между органами государственной власти и органами местного самоуправления, безусловно, могли бы сыграть положительную роль в сплочении усилий между этими органами в направлении улучшения качества жизни горожан и имеют несомненные взаимовыгодные результаты для обеих ветвей власти.