2002, № 4

Павел КИТАЕВ

О муниципальном исполнительном органе общей компетенции

Действующая правовая модель местного самоуправления в целом соответствует современным представлениям об организации публичной власти на местном уровне. Она позволила сформировать разветвленную сеть муниципальных образований и накопить большой позитивный опыт их развития. Однако, в силу неравномерности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, значительных исторических, культурных, этноконфессиональных и иных местных различий, не все территории Российской Федерации оказались одинаково готовыми к восприятию установленной законодателем модели местного самоуправления.

Целью любой модели организации власти на местном уровне должно быть эффективное решение всех вопросов местного значения. В современных социально-экономических условиях развитие инициативы и самодеятельности граждан в форме местного самоуправления является необходимым  решением насущных проблем населения.

Основными направлениями корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели должны стать совершенствование федерального законодательства и приведение в соответствие ему законодательства субъектов Российской Федерации,

Динамично развивающиеся политические процессы, состояние перспективы экономических и социальных реформ в государстве определяют сегодня естественную потребность совершенствования всего законодательства. И, в первую очередь, совершенствование и развитие правовых основ основополагающего уровня федеральной государственности, уровня местного самоуправления.

Муниципальным органом исполнительной  власти является тот, который вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению исполнительной власти уставом муниципального образования. Именно любой, что, собственно, и отличает этот орган от других – отраслевых и функциональных. Это может быть орган в одном лице, например, в лице главы муниципального образования или главы администрации, и тогда он действует на принципе единоначалия. Это может быть и коллегиальный орган, т.е. такой, который объединяет группу лиц, совместно осуществляющих полномочия администрации, и тогда он функционирует соответствующим образом. И в том, и в другом случае его определяющими признаками являются, во-первых, обладание, как правило, всеми полномочиями (за исключением тех, которые отнесены к компетенции народного представительства), а также обязанность нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение последних, во-вторых, право принятия в этих пределах распорядительных актов нормативного (общеобязательного) характера и, в-третьих, возможность формировать упомянутые отраслевые, функциональные исполнительные органы и осуществлять непосредственное руководство ими.

Учет этих признаков и установление с их помощью той структуры, которая функционирует в местном сообществе как исполнительный орган общей компетенции, представляется настолько же  важным, насколько и непростым делом. Проблема заключается в том, что в уставах муниципальных образований, например, в Санкт-Петербурге, в качестве упомянутого исполнительного органа фигурирует администрация, в то время как она, в большинстве случаев, отнюдь не является таковым. Не является, поскольку определяющими признаками, приведенными выше, обладает выборное или назначаемое должностное лицо – глава муниципального образования, глава администрации, мэр города. Следовательно, именно оно осуществляет функции и полномочия муниципального исполнительного органа общей компетенции. Что же касается термина «администрация», то он в этом случае является не более чем собирательным понятием для обозначения совокупности действующих в местном сообществе отраслевых и функциональных исполнительно-распорядительных органов.

Приняв во внимание эти соображения, рассмотрим ситуацию, при которой замещение должности главы муниципального образования (главы администрации) производится посредством выборов из состава депутатов представительного органа, однако ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов. В этом случае действует правило, содержащееся в пункте 5 статьи 18 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. (с изменениями на 26 июля 2002 г.) «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»: «Если ни один кандидат на должность главы администрации не набрал установленного пунктом 4 настоящей статьи количества голосов, обязанности главы администрации до его избрания исполняет депутат, получивший наибольшее число голосов». (Количество голосов, согласно упомянутому пункту 4 статьи 18, должно составлять #G0более половины от установленного числа депутатов муниципального совета при условии, что в голосовании приняли участие не менее двух третей от числа избранных депутатов).

Приведенное правило представляется правомерным лишь тогда, когда исполнительным органом общей компетенции является именно администрация, а не её глава. Если же таковым органом предстаёт последний (а так и обстоит дело в большинстве муниципальных образований Санкт-Петербурга), то положение пункта 5 статьи 18 упомянутого акта по сути дела отодвигает формирование исполнительного органа общей компетенции на неопределенный срок или, другими словами, лишает местное сообщество возможности осуществлять через него соответствующие функции и полномочия. А это уже недопустимое (с позиций Конституции РФ, федерального законодательства, Устава Санкт-Петербурга) ограничение права населения самоуправляться.

Исходя из этого, трудно согласиться с выводом о безоговорочном соответствии пункта 5 статьи 18 названного Закона Санкт-Петербурга Уставу последнего. Такой вывод содержится   в  Постановлении  Уставного  Суда  Санкт-Петербурга  от  14 мая  2001  г.  № 014-П «По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга пункта 5 статьи 18 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» по обращению администрации муниципального образования «Обуховский», расположенного в границах муниципального округа № 51 Санкт-Петербурга». Трудно согласиться потому, что в соответствии со статьей 23 Устава муниципального округа № 51 «Обуховский» его Глава администрации как раз и обладает статусом исполнительного органа общей компетенции.

Уважаемый суд, к сожалению, не принял во внимание те  обстоятельства, на которые было указано выше. Его  аргументация сводилась к тому, что ситуация (когда ни один из кандидатов, претендующих на должность главы администрации округа, не набрал необходимого большинства голосов) не является общим принципом организации местного самоуправления и, следовательно, относится к исключительному ведению города как субъекта РФ, с чем, безусловно, следует согласиться. Вместе с тем, регулирование таких предметов ведения отнюдь не должно быть произвольным с тем, чтобы не ограничивать право на самоуправление через его органы, право, закрепленное, наряду с Конституцией РФ и федеральным законодательством, в статьях 59, 60 Устава Санкт-Петербурга.

Правило пункта 5 статьи 18 упомянутого Закона Санкт-Петербурга соответствует Уставу последнего (статьям 59, 60) и, следовательно, может применяться лишь в том случае, если, во-первых, муниципальным органом общей компетенции является, как уже упоминалось, администрация и, во-вторых, выборы главы последней производятся в муниципальном образовании впервые. При других обстоятельствах (когда администрация не является органом общей компетенции) применение этой нормы приводит к нарушению Конституции РФ (пункт 2 статьи 3), Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 3, пункта 3 статьи 18), а также названных статей Устава Санкт-Петербурга.