2002, № 2

Денис ШТРЕЙС

Развитие конституционных основ и становление государственных институтов в Англии в конце XVII - начале XVIII века

Изучение опыта зарубежного управления является неотъемлемой частью процесса, направленного на совершенствование и повышение эффективности деятельности системы государственного управления в России. Анализ аспектов исторического развития тех или иных стран способствует большему пониманию и осмыслению процессов, связанных с развитием основ их государственности и политического устройства. В числе таких государств особый интерес представляет Великобритания, где уникальным образом уживаются монархическое государственное устройство с парламентской системой управления. Англия - первая из мировых монархий, вступившая на путь демократических преобразований, смогла сохранить при этом старые институты власти, умело сочетая их с вновь создаваемыми государственными органами. Англия является ярким примером эволюционного развития основ системы власти и управления, многие из которых были заложены еще в средние века. Однако современный этап развития английской государственности ведет свое начало с конца XVII - начала XVIII века, когда были приняты важнейшие документы, заложившие конституционные основы будущего устройства Соединенного Королевства.

К истории вопроса

Рубеж XVII-XVIII веков явился для Великобритании важным этапом в становлении государственности и политических институтов власти. На их эволюцию огромное влияние оказали социально-политические события конца XVII - начала XVIII веков, происходившие как во внутренней жизни Англии, так и на международной арене. К первым справедливо можно отнести возникновение в середине XVII века политических партий в Англии, события «Славной революции» 1688 года и ускоренные темпы экономического развития страны. С другой стороны, это было время оформления национальных государств, зарождения новых внешнеполитических концепций и крупных международных конфликтов. В числе последних заметное место занимают три общеевропейские войны: «Аугсбургской лиги» 1688-1697 гг., война за «Испанское наследство» 1702-1714 гг. и «Северная война». Взаимосвязь внутреннего и внешнеполитического факторов во многом обусловила процесс трансформации системы государственного устройства и управления в сторону повышения эффективности деятельности, поскольку прежняя государственная машина уже не могла соответствовать реалиям нового времени. Однако, формирование новых государственных институтов проходило в острой политической борьбе, которая велась между королем, отстаивавшим свои прерогативы, парламентом, стремившимся взять под свой контроль принятие всех важных государственных решений, и политическими партиями, выступавшими за расширение степени своего влияния в сфере государственного управления.

Развитие конституционных основ Великобритании в конце XVII-начале XVIII века

Парламентский контроль за деятельностью короны в основном осуществлялся через финансы. Принятие в 1689 году «Билля о правах», завершившего «Славную революцию», существенно ограничило компетенцию короны в пользу парламента. Теперь депутаты располагали реальными рычагами власти и могли оказывать влияние на государственную политику. Практика ежегодного вотирования парламентом денежных средств королю на содержание двора и армии, ведение внутренней и внешней политики теперь была окончательно закреплена законодательно. Парламент проголосовал за предоставление Вильгельму содержания по цивильному листу в размере 1200 тыс. фунтов стерлингов в год на покрытие расходов двора и правительства. Остальные средства должны были выделяться дополнительно.¹ Наследственные доходы монарха с коронных земель теперь составляли лишь незначительную сумму, и парламент мог не опасаться, что король сможет проявить независимость и бесконтрольно управлять государством.

Принятие парламентом «Трехгодичного акта» в 1694 году явилось следствием стремления оппозиции влиять на политику, проводимую королем и министрами. «Трехгодичный акт» стал важным конституционным документом.² Он означал уменьшение власти короля по отношению к избранному парламенту. Отныне король не мог по своему усмотрению распускать старый и назначать новый парламент до истечения трехгодичного срока. Ни один парламент к тому же не мог заседать более трех лет. Проект билля, представленный в феврале 1693 года, вызвал возмущение короля Англии Вильгельма III, который одобрил его лишь в декабре 1694 года. Проведение регулярных частых выборов было призвано максимально приблизить депутатов к своим избирателям и предотвратить практику коррупции в ходе избирательных компаний, которая в новых условиях становилась невыгодной и неэкономичной. Но на деле ситуация мало изменилась. Проведение частых выборов открыло дорогу во власть представителям новой промышленной олигархии. В парламент пришла новая элита, поскольку многим из-за недостатка средств теперь пришлось отказаться от своих претензий заседать в палате общин. Большие шансы на успех в предвыборной борьбе теперь оказывались у состоятельных людей, которые имели возможность и средства участвовать в предвыборной борьбе каждые три года.

Но принятые законы все же не устанавливали в стране парламентского правления: король оставался свободным в выборе и смещении министров, судей, сохранял за собой право созыва и роспуска парламента. Внешняя политика также оставалась в ведении короля. Неопределенность разграничения власти короля и парламента создавала реальную почву для дальнейшей политической борьбы в стране. Весь конец XVII века был отмечен непрекращающимся наступлением парламента на прерогативы короны. Однако внешняя политика государства долгое время оставалась за рамками парламентской юрисдикции.

Принятие «Акта об устроении» в 1701 году, обеспечившее наследование английской короны по протестантской линии, явилось первой попыткой законодательного ограничения королевской самостоятельности в ведении внешней политики. Отныне, согласно вышеупомянутому документу, Англия без согласия парламента не могла быть вовлечена в войну для защиты территорий, ей не принадлежащих.³ Теперь король обязан был консультироваться с парламентом по всем ключевым внешнеполитическим вопросам, чтобы получить одобрение своим действиям и необходимые денежные средства на их реализацию. Обращаясь к Палатам по поводу ратификации соглашений о создании Великого союза против Франции 31 декабря 1701 года, Вильгельм заявил: «Взоры всей Европы устремлены на этот парламент. Все дела стоят, пока Ваша резолюция неизвестна».⁴

Постоянные войны вели к необходимости содержания значительной армии, свыше 60 тыс. человек. Это вызывало серьезные опасения в обществе. Многие полагали, что и после войны армия будет сохранена, чтобы служить опорой королю в наступлении на прерогативы парламента и гражданские свободы. «Акт о мятеже» 1689 года был призван подчинить армию контролю со стороны парламента.⁵ Однако в 1698 году в парламенте вновь развернулись дискуссии по вопросу об армии. В многочисленных памфлетах того времени постоянно отмечалось, что армия - это «главный инструмент тирании в руках монарха, угрожающий конституционным свободам нации».' Депутаты полагали, что в целях обеспечения стабильности в стране в мирное время будет достаточным увеличить отряды милиции. Такой вариант не устраивал короля Вильгельма, поскольку серьезно ограничивал наступательные возможности его дипломатии. Страна, не располагающая армией, соответственно не могла быть серьезным игроком на внешнеполитической арене. В своей тронной речи от 3 декабря 1697 года Вильгельм заявил о необходимости сохранения армии: «В настоящее время Англия не может чувствовать себя в безопасности без сухопутной армии».⁷ Несмотря на это, парламентская резолюция о сокращении воинского контингента в мирное время до десяти тысяч от 11 января 1698 года прошла практически без сопротивления. 17. декабря 1698 года был принят билль, в соответствии с которым английская армия не должна была превышать численность в семь тысяч человек в мирное время, все остальные воинские контингенты расформировывались. Кроме того, билль определил, что служить в этой армии отныне могли только англичане, тем самым исключив практику найма иностранцев.⁸

Этот период в области внутренней политики, помимо острой межпартийной борьбы, был примечателен одним важнейшим событием. В июле 1706 года был заключен договор об объединении Англии и Шотландии в единое королевство Великобритания. Законодательное оформление этого союза последовало 1 мая 1707 года. Шотландия прекращала свое существование как суверенное государство. Отныне она лишалась собственного парламента, получив взамен право посылать 16 пэров и 45 коммонеров в парламент Великобритании. В шотландском парламенте было 145 пэров, и все они теперь, за исключением 16 человек, теряли право устанавливать законы.⁹ В политическом плане Англия и Шотландия теперь составили одно государство с едиными законами и системой управления. В том же 1707 году парламентом был принят «Акт о должностях», согласно которому каждый член парламента, получавший назначение на какую-либо государственную должность, связанную с получением жалования, терял свой депутатский мандат. На освободившееся место назначались новые выборы. Однако в случае вторичного переизбрания, уже после назначения на государственную должность, его депутатский статус признавался действительным.¹⁰ В мае 1711 года парламент представил на утверждение королеве адрес, который изменял всю систему правительственного кредита, действовавшего в течение двух войн с Францией. Отныне ни один заем не мог быть осуществлен без согласия парламента. Министры лишались права самостоятельно увеличивать сумму государственного кредита." Таким образом, парламент получал полный контроль над финансами. Билль об имущественном цензе способствовал ликвидации практики так называемых фагот-голосов.¹² Она заключалась в том, что нередко для получения права голоса использовалась временная передача имущества лицу, не обладающему необходимым количеством собственности в соответствии с имущественным цензом.

Становление системы органов государственного управления

Две крупные войны, следовавшие одна за другой - «Аугсбургской лиги» и за «Испанское наследство», мобилизовали деятельность практически всех государственных институтов. Необходимость ведения дорогостоящих и продолжительных войн требовала максимальной концентрации усилий в сфере административного управления как в общегосударственном масштабе, так и на местном уровне. Войны способствовали росту управленческого аппарата, особенно числа чиновников, занимавшихся определением и сбором налогов, а также контролем за их расходованием. Старая система управления, приведенная в колоссальное напряжение ростом военных издержек, явно была не в силах справиться с все возрастающими потребностями в условиях военного времени. Необходимость эффективного руководства финансами, внешней политикой требовала качественно новых подходов в организации административного управления данными сферами.

Следует отметить, что к концу XVII века вся организация государственного управления в Англии представляла собой сложную систему различных комитетов, комиссий и ведомств, состоявших либо при парламенте, либо при монархе и, как правило, выполнявших смежные функции. Это происходило вследствие того, что отраслевого разделения в управлении практически не существовало, и поэтому парламентским и королевским комиссиям и комитетам приходилось осуществлять в основном межотраслевую координацию деятельности. Многочисленные секретариаты, состоявшие при короле и занимавшиеся решением оперативных вопросов в каждой конкретной сфере, являлись не самостоятельными ведомствами и поэтому не могли проявлять инициативу и сами принимать какие-либо решения. Отсутствие четкой субординации между ниже- и вышестоящими органами управления создавало многочисленные трудности. Если ранее вся система государственных институтов замыкалась на монарха и Тайный королевский совет, то теперь, после расширения прерогативы парламента, старый принцип организации управления становился несовершенным. При парламенте создавались различные комитеты и ведомства, чтобы взять под свой контроль те сферы, управление которыми теперь входило в парламентскую компетенцию. Тем не менее, оперативное руководство оставалось в руках королевских секретарей, подчиняющихся королю и Тайному совету. Отсутствие четкого руководства, а также разграничения полномочий и сфер компетенции между ними приводили к тому, что зачастую они просто дублировали друг друга. Таким образом, создавалась двойная система подчинения государственных институтов, с одной стороны - парламенту, с другой - королю. Парламент постоянно использовал свое право критики относительно королевской прерогативы назначений в высшую государственную администрацию. Используя в первую очередь финансовые рычаги давления на короля, парламент вынуждал его делать постоянные уступки оппозиции. После 1688 года основные рычаги управления государством начали медленно, но неизбежно ускользать из рук короля. Он оказался не свободен даже в проведении своей внешней политики. Оппозиция в парламенте часто подвергала критике внешнеполитические решения, принимаемые королем и правительством. Реальная власть и способность влиять на политическую ситуацию в стране все больше сосредотачивались в руках парламента и министров.

Процесс замены и трансформации многочисленных комиссий и комитетов в министерства проходил постепенно с различной степенью интенсивности в каждой конкретной отрасли управления. Неудивительно, что в первую очередь изменения коснулись таких сфер государственной службы, как финансы и дипломатия. Международная обстановка в этот период оказывала особенное влияние на внутреннюю политику в стране. Рост расходов на содержание армии и флота неуклонно вел к увеличению числа чиновников, занимающихся расчетом и сбором налогов, финансовая составляющая была настолько важна, что первый лорд казначейства автоматически становился руководителем всего министерства, сосредотачивая в своих руках все реальные рычаги управления. Первоначально казначейство в организационной структуре представляло собой комиссию, состоящую из нескольких комиссионеров и управляемую на коллегиальной основе. Но финансовые вопросы оказывались настолько сложны, что их решение требовало единого оперативного руководства. Возникла необходимость передать управление финансами в руки одного лица. Но реформирование этого ведомства было делом непростым, в первую очередь из-за его важности и постоянной конкуренции между тори и вигами за назначения. С другой стороны, многим виделась опасность в предоставлении одному человеку столь явных рычагов власти.

Пост лорда-казначея формально являлся высшим в финансовой администрации, но фактическое руководство сосредотачивалось в коллегии казначейства. Лорд Годольфин, занимавший этот пост с 1702 по 1710 год, сумел провести структурную реорганизацию финансовой системы. Взяв под свой личный контроль поступление, расходование денежных средств, сферу кредита, он постепенно сконцентрировал в своих руках весь механизм финансового распределения, фактически сломав старую систему управления казначейством. После 1714 года это ведомство, каким оно было в старом виде, ликвидировалось вообще, уступив место министерству финансов, управляемому по принципу единоначалия и ответственному перед парламентом. Постепенно проходила реорганизация по принципу министерств таких важных ведомств, как Адмиралтейство, дипломатическая служба. Начиная с 1694 года, регулярная зарплата для лиц, замещающих должности государственной службы, заменила прежнюю систему вознаграждений и случайных доходов. В 1695 году впервые был опубликован лист с гонорарами государственных служащих. Отныне практически все бумаги и документы, образующиеся в деятельности различных ведомств, становились государственной, а не частной собственностью чиновников. Реформированные институты получали регламент своей деятельности, в котором прописывались их основные обязанности и круг полномочий. И хотя эффективность деятельности любого учреждения по-прежнему рассматривалась по принципу персональных достижений его руководителя, тем не менее уже формировался чиновничий аппарат, который оставался на местах и после отставки своего патрона. Таким образом, новые ведомства все больше становились профессиональными органами гражданской службы с постоянным штатом квалифицированных чиновников.¹³

Начало формирования системы кабинета министров в Англии

Реформированным институтам приходилось постоянно сталкиваться с важной проблемой координации и соподчинения в их деятельности. Наступление парламента на прерогативы короны породило двойственную систему управления в стране. Необходимо было четко разграничить сферы компетенции и скоординировать руководство в системе государственного аппарата. Нужен был вышестоящий орган, который, сосредоточив в себе все ключи от административной машины, мог бы координировать и управлять деятельностью государственных учреждений, сочетая индивидуальные выгоды к общему интересу. Долгое время эти функции выполнял король, опираясь на подконтрольный ему Тайный королевский совет. Но, ввиду все возрастающей роли парламента и его влияния на государственную политику, король уже не мог осуществлять реальное руководство высшей администрацией. Тайный совет, на который могли быть возложены подобные функции, не был профессиональным органом и, следовательно, не мог эффективно осуществлять управление. К тому же, его положение в качестве высшего государственного органа не устраивало парламент, поскольку члены Совета назначались королем. Сильно разросшийся Совет редко собирался в полном составе.¹⁴ Он практически перестал принимать участие в решении государственных вопросов, делегировав свои полномочия отдельным министрам, комитетам и комиссиям. Кроме того, значительное влияние на принятие политических решений оказывали неофициальные группировки при дворе, советники и королевские фавориты. Тайный совет все больше становился скорее почетным органом, чем реально обладающим властью и способностью влиять на принимаемые решения. Тем не менее, формально Совет оставался высшим государственным органом управления, его юрисдикция распространялась на все вопросы внутренней и внешней политики. Но как самостоятельный орган он не нес никакой ответственности за принимаемые решения, все бремя которой ложилось персонально на руководителей конкретных министерств и ведомств. Становилось очевидным, что такая ситуация не могла продолжаться долго, слишком велика была потребность в высшем органе управления, который бы реально мог осуществлять руководство всей государственной администрацией. Вакуум, образовавшийся после фактического самоустранения Тайного совета, был заполнен не сразу. Этому мешали вековые традиции, предрассудки и политические соображения.

Появление кабинета министров как высшего административного органа управления явилось следствием политической борьбы и эволюции государственных институтов. Соперничество партий за власть способствовало выработке определенной стратегии политического курса и формированию команды единомышленников, способных его реализовывать. Расширение прерогативы парламента вызвало к жизни появление качественно нового института в системе государственного управления, в меньшей степени зависимого от короны, способного сосредоточить в себе все нити оперативного руководства в сфере внутренней и внешней политики. Длительная война за испанское наследство оказала решающее влияние на формирование кабинета, во многом ускорив процесс концентрации управления в рамках одного государственного учреждения. Дорогостоящая война требовала напряжения всех сил финансовой и административной машины государства. От четкой координации деятельности государственных структур, степени оперативности и единодушия в принятии решений все больше зависела успешность ведения военных действий на континенте.

Становление системы кабинета министров в период войны за испанское наследство проходило непросто. Первоначально кабинет вызывал опасения со стороны оппозиции, которая боялась сосредоточения слишком большой власти в руках своих политических противников и стремилась ограничить его компетенцию. С принятием «Акта об устроении» была сделана попытка возродить Тайный совет как высший исполнительный орган. Все вопросы должны были рассматриваться на Совете, а принимаемые резолюции подписывались Лордом-президентом, на которого возлагались функции главы высшей администрации. Но эта практика продолжалась недолго. В 1706 году она была окончательно отменена и вся власть сосредоточилась в руках кабинета министров.¹⁵ К этому времени это был уже в высшей степени профессиональный орган, способный осуществлять управление и решать стоящие перед государством задачи.

Несмотря на то, что к концу 1714 года кабинет министров фактически уже существовал, он все же не был легитимным органом. Организационно оформленный, он оставался еще юридически не закрепленным в системе государственного управления. Успешность и эффективность его деятельности часто зависела от частной инициативы его лидеров и степени сплоченности команды. Полномочия кабинета еще не были четко определены. Его заседания носили совещательный характер, и принимаемые решения формально не были обязательны для исполнения всеми министрами. Не был закреплен и принцип ответственности министерства перед парламентом, Кабинет нес лишь косвенную ответственность в глазах общественности, поскольку ассоциировался с командой единомышленников. Не существовало и принципов формирования кабинета, исходя из парламентского большинства. И хотя фактически все эти механизмы были уже налицо, деятельность кабинета министров еще требовала своего конституционного оформления и закрепления.

Все эти преобразования, заложившие основы будущего конституционного устройства Великобритании и создавшие предпосылки для формирования и функционирования системы государственного управления, явились результатом мобилизации всех сфер управления страной в условиях военного времени. Однако не следует забывать, что в основе этого взаимодействия находились гораздо более глубокие причины, чем это кажется на первый взгляд. Становление институтов современной государственности, борьба парламента за расширение контроля над королевской политикой, стремление политических партий оказывать влияние на решение государственных вопросов - все это во многом обусловило сложный характер взаимодействия аспектов внешнего и внутриполитического развития страны в этот период. 

' Законодательство английской революции. М. 1946. С. 343.

² Там же. С.345.

³ Там же С.348-350.

⁴ A Collection of all the Speeches Messages of His Late Majesty king William Ш. L. 1712. P. 46.

⁵ Законодательство английской революции. Там же. С. 345.

⁶ Concordia discours: or, an argument to prove... . L. 1712. P. 11-30.

' A Collection of all the Speeches Messages of His Late Majesty king William III. Ibid. p. 33. ³ Jones J. Country and Court. Cambridge. 1978. P. 306.

⁹ Бокль Т. История цивилизации в Англии. СПб. 1895. Т.П. С. 499.

¹⁰ Законодательство английской революции. Там же. С. 354.

¹¹ Kenyan J.P. Revolution principles. The politics of party 1689-1720. P. 242.

¹² Ibid. P. 244.

¹³ Hill C. The century of revolution. New York. 1966. P. 286.

¹⁴ Ibid. P. 287.

¹⁵ Ibid. P. 288.