2002, № 2

Сергей БОЛЬШАКОВ

К вопросу о регулировании регионального экономического развития

Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть серьезные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. Органы государственной власти оказываются перед необходимостью выбора инструментов регулирования экономики, создавая все условия для роста и развития народнохозяйственного комплекса, формирования прогрессивных структурных сдвигов, поддержания комплексности развития территориального экономического и социального пространства.

Одним из самых сложных и критических вопросов, возникших перед Россией в ходе государственного строительства, является разграничение предметов ведения и объемов полномочий федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Особо опасной региональная асимметрия становится, коль скоро она закрепляется в неравнозначных статусах одноуровневых территориальных единиц государства или в главенстве регионального права над общегосударственным. В таких случаях территориальные дифференциация и дезинтеграция становятся взаимодополняющими факторами ослабления целостности государства, а значит, и снижения его системной устойчивости.

Из года в год возрастает не только межрегиональная, но и пространственная дифференциация муниципалитетов внутри единого региона, приобретает актуальность социально-экономическое расслоение. Если в 1990 г. в России насчитывалось 26 дотационных административно-территориальных структур, то в 1992 г. их стало 56, а еще через пять лет - 78. Разрыв между уровнями развития регионов, измеряемый среднедушевыми денежными доходами, вместо 1,5-2 раз в 1990 г. возрос до 10-12 раз в 1998г.

Процесс регионального расслоения важнейших экономических показателей осуществлялся в 90-х годах с исключительно высокой интенсивностью.

Данные о региональной дифференциации во времени приведены в таблице 1¹.

Таблица 1.  Индексы региональной асимметрии (экономические показатели, 1990 г. = 1)

Индекс региональной асимметрии показателя ВРП в 1998 г. составил 1,29  (1994=1).

Все это означает лишь то, что сокращение производства осуществлялось по территории страны не равномерно. Это легко видеть, скажем, на примере промышленной продукции в 1995-1997 гг. Индекс физического объема промышленной продукции в целом по Рф в 1995г по отношению к 1990 г. составил 49,7%, в 1997г. - 48,6%.

Как видно, в 1997г. число субъектов Рф, динамика производства в которых близка к средней величине (интервал - 45-55%), составляет только около 1/5. Примерно та же самая ситуация и в 1995году. Одновременно в 1997г., по сравнению с 1995г., резко увеличивается (с 43 до 59%) число регионов с более глубоким спадом и уменьшается (с 39 до 22%) - с относительно благоприятной динамикой. В 1995г. число регионов, сохранивших не более трети промышленной продукции, составило чуть более 10%, в 1997 году - уже около 40%. В ряде случаев производство практически исчезло. Только в шести случаях региональный индекс 1997г. превосходил аналогичный показатель 1995г.

Системные общероссийские факторы развития имели до недавнего времени бесспорный приоритет перед местными, территориальными. Падение промышленного производства до середины 90-х годов практически не знало региональных границ.

Гораздо сложнее для восприятия и социально-политической оценки процессы территориальной дифференциации и дезинтеграции. С самого начала данные процессы трактовались как системные, многоэлементные и менее всего сводимые к территориальным диспропорциям «межрегионального обмена». К примеру, еще в 1992г. выделялись такие главные проявления территориальной дезинтеграции, как: правовая, политическая, национально-территориальная, бюджетно-финансовая и социальная дезинтеграция; региональный изоляционизм; противостояние разноуровневых административно-территориальных структур; ограничения межрегиональной миграции и др. Обращалось также внимание на возрастающую территориальную дифференциацию базовых социально-экономических параметров не только в разрезе субъектов Рф, но и (что представляется не менее важным) в ракурсе муниципальных образований - отдельных городов и сельских поселений. Исследования показали, что внутрирегиональная (в рамках субъектов Рф) дифференциация указанных параметров проявляется не менее сильно, чем межрегиональная, хотя и порождается несколько иным набором внешних и внутренних факторов².

Политика «выравнивания» как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров (в том числе весьма неполно характеризующих уровень территориального развития). Так, круп­номасштабная политика «выравнивания» осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), в Италии (проблема «Север-Юг»), в Китае, Японии и во многих других государствах. В России политика «выравнивания» проводится преимущественно селективно, т.е. применительно к конкретным территориям (например, путем разработки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне -применительно к уравниванию «бюджетной обеспеченности» населения, т.е. существенного, но не единственного и не определяющего параметра территориального развития.

Самый глубокий и обстоятельный функциональный анализ полномочий и прояснение отношения полномочий к нормативной модели их ресурсного обеспечения (минимальные бюджеты, социальные стандарты, социально-технические нормативы) не приблизят нас сами по себе к справедливости распределения. Необходим новый тип функциональных отношений внутри государства, означающий переход от ресурсно-распределительного их типа к принципам субсидиарности в отношениях «разноуровневых» властей через реализацию правовой политики государства.

Рассмотрение пространственного подхода, использование принципа социально-экономического картографирования позволяют говорить о существенных региональных диспропорциях³. Карты новых «культурно-экономических» регионов и старых «административных» не совпадают. Новая модель пространственного развития строится по схеме «пространства потоков» (финансов, технологий, человеческого капитала) - в противовес прежней схеме «пространства мест» (где в качестве «мест» могли рассматриваться территории субъектов федерации). «Пространство потоков», соответствующее постиндустриальной стадии развития общества, накладывается на «пространство мест», сформировавшееся в доиндустриальную и индустриальную эпохи⁴.

Демонтаж общей пространственной конструкции порождает конкуренцию между субъектами федерации за «стягивание» на себя потоков инвестиций и технологических достижений как системообразующих элементов процесса регионализации. По отношению к данному процессу нет смысла говорить не только о фактическом равенстве, но и о «выравнивании» субъектов федерации, поскольку последние имеют принципиально разную конкурентоспособность⁵.

Принципиально новым аспектом последних лет стало то, что федеральный центр потерял приоритетное право на программирование развития: появились программы регионального развития, программы развития ряда муниципальных образований. Инициатива развития уходит от органов государственной власти к крупнейшим городам и финансово-промышленным группам. Теперь, оказавшись перед лицом необходимости конкурировать за привлечение на находящуюся в их юрисдикции территорию потоков капитала, акций и технологий, все уровни власти и местного самоуправления признают, что обязаны заниматься «комплексным социально-экономическим развитием».

Данная функция не является новацией последних лет, она унаследована от Советского государства. Однако в Советском государстве развитие строилось на социально-технических нормативах, спускаемых сверху вниз всем органам власти и предприятиям. Теперь же на повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития - не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».

Применительно к разработке стратегий регионального развития методологический подход позволяет выявить следующие институциональные блоки технологии стратегического планирования:

Полный цикл технологии стратегического планирования включает также следующие блоки:

Естественное стремление к ассоциативности между регионами и муниципалитетами наталкивается на отсутствие необходимых полномочий и ресурсов для продуктивного взаимодействия.

Одна из общих проблем правопонимания и толкования норм Конституции Рф и государственно-правового законодательства в отношении полномочий органов власти и местного самоуправления заключается в том, что правовые нормы, наделяющие соответствующие органы полномочиями, часто трактуются как диспозитивные, т.е. передающие органам государственной власти и местного самоуправления права решать те или иные вопросы без вменения им этого в качестве обязанности⁷.

Реконструкция «общих функций» - как полностью принадлежащих федеральному, региональному или муниципальному уровням власти, так и «объективно» совместных может быть проведена аналитически. Однако для выявления соответствующих им властных практик и оценки степени этого соответствия необходимо проведение процедуры по типу организационно-методологической экспертизы, подразумевающей репрезентативность интересов всех субъектов общества, которых затрагивает данная «общая функция» (власти, бизнеса, граждан и т.д.).

Договорная система федеративных отношений только усугубляет неравенство субъектов федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов федерации к другим. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).

Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической конъюнктуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах как в разное время, так и в одно и то же время разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую конъюнктуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них - договорное регулирование исполнения полномочий.

Принятием федерального бюджета на 2001 г. в основном завершилась реализация принятой в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской федерации в 1999-2001 гг., в результате которой изменилась и стала относительно более «справедливой» основа для определения трансфертов. Однако до гармонии межбюджетных отношений еще далеко, очевиден разрыв между регионами и внутри регионов.

Согласно концепции «федерализма, сохраняющего рынок», система бюджетного федерализма работает эффективно и обеспечивает устойчивый экономический рост при следующих условиях: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики; 3) федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) региональные власти должны быть поставлены в условия «жестких» бюджетных ограничений; 5) все эти условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Очевидны диспропорции в системе межбюджетных отношений: в первооснове - на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов федерации, а затем на другой основе - между субъектом федерации и органами местного самоуправления. Таким образом, нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Одним из вариантов решения проблемы могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне федерация - субъект федерации, так и на уровне субъект федерации -муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования.

Реформу межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти необходимо рассматривать как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований.

Следует также отметить, что в сфере социально-культурного развития законодательно установленные уровни минимальных социальных государственных стандартов могут носить лишь рекомендательный характер. Бюджет, который строится от доходов, а не расходов, не может в полной мере гарантировать исполнение внешних стандартов.

Бюджетная реформа, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создают необходимые предпосылки для реформы естественных монополий, которая, в свою очередь, является одним из важнейших условий для устойчивого экономического роста.

Развитие экономической политики направлено по пути реализации известных принципов, изложенных в программе бюджетного федерализма, построенной на рационализации механизмов распределения ресурсов. Предел «ресурсно-распределительной мысли» заключен в схеме: закон-норматив-функция-расходные полномочия. Таким образом, устанавливается логическая связь между субъектами законодательной, нормативной, организационно-управленческой и финансово-бюджетной деятельности. Центральное место в схеме занимают расходы, отсюда появилось странное словосочетание «расходные полномочия». К недостаткам программы бюджетного федерализма следует отнести снижение потенциала совместной деятельности органов федеральной, субфедеральной власти и местного самоуправления, игнорирование постоянно возникающих процессов взаимного субсидирования, которое происходит в разных фазах экономических циклов.

Общеизвестно, что во время экономических спадов муниципальный уровень субсидирует органы государственной власти. И, как следствие, органы государственной власти должны субсидировать муниципалитеты во время экономических подъемов или в проектах развития.

За представленной логикой стоит так называемая субсидиарная модель. В отличие от схемы бюджетного федерализма она выглядит следующим образом: обязательства - права - функции - ресурсы - результат - ответственность.

Выработка и осуществление мер государственного регулирования развития территорий и их взаимодействия - главная задача региональной политики государства. Ситуация в Российской федерации такова, что на протяжении всего периода преобразований определяющую роль в сфере межрегиональных отношений играют ресурсные, а среди них - финансовые регуляторы.

Региональной политике в ее нынешнем виде присущи размытость, аморфность нормативно-правовой базы государственного регулирования территориального развития. Региональная политика в современной России носит по существу патерналистский характер, так как строится на безусловном доминировании федеральной власти в решении практически всех важнейших вопросов территориального развития и приоритете трансфертов. В свою очередь, это настраивает органы государственной власти субъектов Российской федерации на максимизацию поступлений из федерального бюджета. Тем самым нормальная жизнедеятельность одних территорий обеспечивается за счет перераспределения части прибыли, получаемой другими регионами

Региональная политика должна быть ориентирована на обеспечение устойчивого роста экономики субъектов Российской федерации, повышение реальных доходов и улучшение качества жизни населения на основе расширения и углубления межрегиональной кооперации, а также развития эффективного сотрудничества с другими государствами, их региональными группами.

¹ Б.Л.Лавровский Региональная ассиметрия в РФ: измерение и регулирование// ТАСИС, 2000,с.15; (в расчетах использовались следующие статистические источники: «Регионы России». Т.2. Госкомстат Рф. 1999; Социально-экономическое положение России (1998, 1999). №12. Госкомстат Рф; Основные показатели инвестиционной и строительной деятельности в Рф в 1998. 4 (44). Госкомстат Рф; Россия в цифрах. 2000. Госкомстат Рф).

² Лексин В., Швецов А. Регион и рынок. Опыт конкретного исследования // Российский экономический журнал. - 1992. - №5; их же. Территориальная дезинтеграция России // Российский экономический журнал. - 1992. - №№ 9-10; их же. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997.

³ Ходачек В.М. и др. Управление социально-экономическим развитием и региональное планирование в Санкт-Петербурге.-СПб.: СЗАГС, 2000.

* Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М.: ГУ ВШЭ, 2000; Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. - М.: Ad Marginem, 1997. С. 57.

⁵ Доклад. Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности. Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа .- Нижний Новгород-Москва. 2002.

⁶ См.: Институциональные механизмы регионального развития. Доклад Центра стратегических разработок «Северо-Запад». - СПб., 2001.

⁷ В.В. Путин. Выступление на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Рф и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета Рф 17 июля 2001 года // http://president.kremlin.ru/ events/263.html.