2002, № 2

Bольфганг ВЕДДЕНКОПФ

Современные подходы в области регионального стратегического планирования и планирования регионального развития: методологические основы и философия

1. ОТПРАВНАЯ ТОЧКА

Одной из ключевых тем, затронутых в рамках проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» в пилотных российских регионах - Новгородской и Вологодской областях - стали новые подходы к планированию развития для решения весьма специфических проблем региональной экономики.

Проект восходит к инициативе руководителей обеих областей, которые признали еще на ранней стадии, что реформирование экономики и институциональной структуры в обоих регионах является долгосрочным процессом, требующим постепенного подхода и значительного опыта в сфере инновационных методологий планирования.

Впоследствии было принято решение об использовании технической помощи, предоставляемой программой ТАСИС с изучением моделей «лучшей практики» других европейских регионов и, в результате, разработки собственных подходов к региональному развитию, адаптированных к весьма специфической ситуации как России, так и в обоих регионах.

В этих условиях в качестве вклада в процесс дискуссий и обмена опытом целесообразно будет схематически представить основные методологические подходы, которые применяются значительным числом регионов Западной Европы, хотя в окончательном варианте они различаются применительно к конкретной ситуации в том или ином регионе.

2. МЕТОДОЛОГИЯ И ПОДХОДЫ

В любом случае очень важной предпосылкой успеха работы по региональному планированию является тщательное теоретическое обоснование применяемого подхода. Методологические основы процессов, происходящих в рамках любого проекта в области стратегических разработок, должны быть основаны на положениях и выводах из современных и инновационных теорий регионального развития, обсуждаемых в рамках весьма интенсивных дебатов по стратегическим вопросам на протяжении последних двадцати лет и сегодня являющихся, хотя и в различной интерпретации, практической основой большинства региональных концепций и стратегий развития в странах-членах Евросоюза.

2.1. Изменение подходов к планированию регионального развития в Европейском Союзе

Понятием, имеющим центральное значение в современной региональной политике, и, следовательно, одной из наиболее важных предпосылок всех подходов к региональному планированию, является устойчивость всех процессов развития. Несмотря на краткосрочные интересы, связанные с политическим успехом, акцент в настоящее время все более делается на среднесрочные и долгосрочные результаты экономического и политического вмешательства государства. Результатом таких изменений во взглядах политиков и экспертов в области планирования является основательная переориентация как аналитической основы концепций развития, так и практической реализации и стратегической направленности мероприятий и проектов в рамках региональной политики.

Уход, с одной стороны, от подходов, предполагающих продвижение отдельных проектов, а с другой стороны - от так называемого «принципа лейки» (распыление вмешательства), означает, что сегодня для программ регионального развития определяющим является использование синергизма и дополнительных эффектов отдельных мероприятий. Планирование развития и региональная политика сегодня понимаются как чрезвычайно динамичный процесс, адаптирующийся к общим экономическим и социальным условиям и постоянно изменяющийся на основе анализа собственных задач, проверки достижения целей и вновь и вновь повторяющейся оценки состояния реализации программ.

2.2. Влияние политических мер и спектр задач региональной политики

Вместе с тем, основная проблема любых усилий в области развития - в частности, это касается реформ в странах Центральной и Восточной Европы, и, в особенности, относится к устойчивости процессов развития - это ограниченность имеющихся финансовых, материальных и человеческих ресурсов для реализации задач качественного и количественного плана.

Исходя из необходимости достижения значительного социально-экономического эффекта всех принимаемых мер и/или вмешательства, данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает весьма высокие требования к размещению средств, с другой стороны - к действенности усилий, предпринимаемых в рамках региональной политики и определению комплекса задач, которые могут быть решены в таких обстоятельствах.

Оценка воздействия государственного вмешательства, осуществляемого в рамках стратегий регионального развития, например, в рамках структурных фондов (средств, направляемых на развитие регионов) Европейского Союза, на практике показала, что рассредоточение усилий по региональному развитию оказалось, буквально, тратой финансовых средств, и его необходимо исключить в будущем, так же, как и необоснованную концентрацию вмешательства на отдельных проектах, отраслях, областях политики или территориальных единицах. Следовательно, целевое (стратегическое) использование ресурсов и, в частности, уровень эффективности вмешательства являются центральными критериями, определяющими успех стратегий регионального развития.

Поэтому эффект региональных стратегий в значительной мере определяется, наряду с оптимальным размещением ресурсов, уровнем концентрации мероприятий на эндогенном (внутреннем) потенциале региона в соответствии с пространственными и целевыми аспектами. Поскольку эффективное использование сильных сторон, существующих внутри региона, производит дополнительный эффект развития, оно таким образом будет способствовать региональным процессам роста. Кроме того, на этот процесс оказывает влияние географическое и социально-экономическое положение региона. Это подразумевает, что регион должен прилагать значительные усилия по интеграции в макроэкономические (европейские, национальные, межрегиональные) структуры и улучшать свои связи с экономиками соседей, чтобы постоянно пользоваться преимуществами эффекта воздействия внешнего роста на процесс внутрирегионального развития.

На практике это означает, что, благодаря возрастающей сложности функций региона, в ходе процесса регионального развития стратегические разработки и планирование значительно опережают по значению классический эмпирический анализ ситуации.

Более того, инновационные региональные стратегии сегодня обязательно должны выходить далеко за рамки классических областей экономической политики и пространственного планирования. В силу, с одной стороны, серьезных тенденций к глобализации в сочетании с новыми инновационными направлениями в области технологий и коммуникаций, а в особенности, на фоне растущей в Европе тенденции к регионализации, эти одномерные подходы не могут более быть адаптированы к требованиям современной региональной экономики.

Поэтому сегодня инновационная стратегия регионального развития и вспомогательные инструменты, создаваемые для ее реализации, охватывают широкий спектр дополнительных проблем, таких, как система соцобеспечения и рынок труда, профессиональная подготовка и повышение квалификации, охрана окружающей среды и т.д. Таким образом, к понятию продуманной концентрации задач региональной политики, программ развития и отдельных видов государственного вмешательства добавляется компонент многофункциональности и многомерности. В результате, в настоящее время успешные региональные стратегии основываются на комплексных интегрированных программах развития, делающих особый акцент на эффективном использовании синергизма и дополнительных эффектов между отдельными мероприятиями и проектами в различных областях политики.

2.3. Децентрализованные подходы к планированию

Поскольку политика развития не может более рассматриваться как задача, относящаяся исключительно к компетенции центральных департаментов и администраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, как результат совместных усилий различных институтов и департаментов на всех уровнях управления, существующих в данной стране, полномочия национального правительства должны быть ограничены определением общих макроэкономических принципов и основной политической структуры.

Так, региональные стратегии должны все в большей степени сочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз» не только с точки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»), но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в области планирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.

Кроме того, более высокая сложность процессов регионального планирования также означает и необходимость приложения несколько больших усилий по управлению и координации. На практике для этого требуются новые процедуры разработки и реализации концепций регионального развития в соответствии с основными принципами сотрудничества, участия и партнерства, устанавливаемых, в частности, нормами «Европейских структурных фондов».

Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементов руководства регионом, предполагающих расширенное участие сторон и обязательное принятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимыми предпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональным расширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствовать ускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путем применения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.

3. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ ДЛЯ ПОДПРОЕКТОВ ТЕКУЩЕГО ПРОЕКТА ТАСИС

На основе упомянутых положений, подход в рамках проекта, предложенный и прошедший обсуждение в ходе первого цикла семинаров в Вологде и Великом Новгороде, основывается на методологии эндогенного (внутреннего) планирования развития территорий. Центральным аспектом является стимулирование внутрирегиональных потенциалов при помощи стратегических программ, состоящих из комплексного набора целевых мероприятий, предназначенных для обеспечения оптимального эффекта с точки зрения устойчивости и наилучшего соотношения «затраты-результат» для задействованных средств.

В соответствии с принципом взаимодополняемости, будущая деятельность должна быть нацелена на интенсификацию регионального компонента в процессе развития и соответствующим образом спланирована. Она должна стимулировать синергизм и дополнительные эффекты, использование которых на благо региона возможно только путем концентрации существующих на месте сильных сторон в выбранных сферах деятельности.

В то же время, при концентрации на результатах в рамках региона следует заново проанализировать распределение полномочий между местным, региональным и национальным уровнями, и, если это требуется и возможно, даже пересмотреть его для более эффективной постановки и выполнения задач на всех задействованных уровнях (взаимодополняемость).

Соответственно, вся деятельность, ведущаяся в обеих областях, была, и, при согласии регионального руководства на продолжение проекта, будет организована таким образом, чтобы с самого начала поощрять и обеспечивать участие руководителей высшего звена, экспертов, представителей местных и региональных организаций и институтов. Целью данной процедуры является, с одной стороны, получение доступа к региональному опыту в процессе планирования, а с другой стороны -обеспечение широкого социального консенсуса и явной политической поддержки результатов проекта на самой ранней стадии.

Как бы то ни было, уже имеется команда российских и международных экспертов для тренинга региональных участников в течение всего процесса планирования. Поддержка, в основном, будет состоять из своего рода «обучения на рабочем месте» для членов команд обоих проектов , с особым акцентом на применении методологии и инструментов анализа и планирования, а также координации в процессе принятия решений. Что касается эффективности планирования, необходимо, чтобы вся последовательность мероприятий была проведена самостоятельно ответственными лицами на уровне региона, а решения по содержанию и стратегической направленности деятельности в рамках проекта оставались частью их полномочий («собственности»).

* Двух осуществляемых в Новгородской и Вологодской областях подпроектов проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии», о которых идет речь в начале статьи {Прим. пер.}.