2002, № 1

Михаил СТАВРОВСКИЙ

Стратегическое планирование как инструмент развития города

"Город должен жить в ладу со своими мечтами, власть должна это чувствовать”.

У истоков стратегического плана развития Череповца.

Попытки осмыслить происходящее и заглянуть в будущее города делались не раз, и особенная актуальность этой темы обозначилась в начале периода реформ, когда наш индустриальный центр стало “лихорадить” синхронно событиям, происходящим в стране. Наблюдая за процессами приватизации, происходившими на градообразующих предприятиях Череповца, власти города могли только предположить исход событий и последствия для горожан. Точную картину не знал никто, поэтому возникла острая необходимость в поисках ответа на вопрос "какое будущее у Череповца?" В то время были сделаны первые шаги по развитию системы стратегического управления. В 1991 году консультанты “Эрнст энд Янг” провели анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей для города; специалисты МГУ имени М.В. Ломоносова и Регионального научно-методического центра изучения социальных проблем (г. Череповец) разработали экономико-математическую модель развития Череповца до 2010 года. Масштабы предстоящих изменений впечатляли, было понятно, что прежние способы управления городом предстоит кардинально менять, но каким образом, было неизвестно. Ответы на вопросы рождались в процессе деятельности, в ходе осуществления реформ.

“Прорыв” был осуществлен в 1998 году, когда мэром города было подписано распоряжение “О разработке плана стратегического развития города”. С того времени началась целенаправленная работа по созданию и развитию системы стратегического управления городом: создано управление стратегического планирования, разработана методологическая и нормативно-правовая основа для стратегического планирования, организованы рабочие группы и разработаны концепции развития структурных подразделений мэрии.

Первоначальная задача по созданию документа стратегического плана в процессе деятельности переросла в понимание, что суть работы по стратегическому планированию намного сложней и является постоянным циклическим процессом, важнейшими элементами которого являются непрерывное познание и творчество. Стратегический план - это не только формальный документ, но и новая система отношений внутри Администрации города, всего городского сообщества, которая позволит принимать своевременные и адекватные решения с учетом внешних воздействий, минимизировать риски возникновения кризисных ситуаций.

Для управления изменением и развитием города Череповца предлагается использование подхода Организационного Развития (ОР), общая философия которого ориентирована на проведение изменений в масштабах всего города. Участие в изменениях строится на практике заинтересованности и достижении консенсуса к определению целей развития города, ценностей и форм поведения, которые признаются приемлемыми.

Управление изменением на практике осуществляется путем реализации определенного набора проектов (в нашем городе - целевых программ). Такой комплекс целевых программ позволяет скоординировать и направить на достижение конкретных целей усилия большого числа участников процесса преобразований. Кроме того, объединение целей их деятельности позволяет сконцентрировать ограниченные ресурсы для достижения запланированных результатов и избежать дублирования функций. Образно говоря, вместо “броуновского”, хаотичного движения, появляется направленный вектор преобразований, который позволит реально изменить ситуацию. 

Первые результаты внедрения системы стратегического управления городом.

Сейчас можно говорить о том, что определенная критическая масса информации и опыта нами накоплена. Изучен опыт стратегического планирования российских и зарубежных городов, основные методики. Собраны и собираются данные о ресурсах города, его слабых и сильных сторонах, происходит анализ информации о внешних возможностях и угрозах. Существует концепция развития города, опробован и успешно действует механизм целевых программ, постоянно совершенствуется правовая база стратегического планирования, наработаны и адаптированы составные части методики процесса стратегического планирования. Это довольно трудоемкий и затратный процесс.

Хочется подробнее остановиться на опыте города Череповца по формированию системы целевых программ и подготовки нормативно-правовой документации. Процесс создания и совершенствования нормативно – правовой базы для внедрения механизма целевых программ начался в 1998 году и в настоящее время продолжается. Наибольший эффект в развитии системы стратегического управления был достигнут после утверждения городской Думой "Положения о порядке разработки и реализации целевых программ развития города". Это привело к необходимости изменений существующей практики разработки и реализации целевых программ, более того, приходится менять организационную культуру и структуру внутри мэрии, систему взаимодействий на всех уровнях управления. Внедрение новой системы потребовало внедрения процесса непрерывного обучения и консультирования, создания методических рекомендаций по разработке целевых программ. Эти меры, в сочетании с активной поддержкой руководства города и возможностью финансировать часть программ из “”бюджета развития", позволили еще до завершения работы над формальным документом стратегического плана создать атмосферу творчества, которая и помогает реализовать проектный подход к решению задач. Вот некоторые ключевые моменты “”Положения о порядке разработки и реализации целевых программ развития города":

Целевые программы стали не просто дополнительным источником финансирования сфер, а проработанным механизмом межведомственного подхода к решению задач, широкого вовлечения общественности, достижения поставленных целей развития города, включающим в себя прозрачный бюджет, дающий понимание, почему именно эти ресурсы необходимы, систему индикаторов - целевых показателей, по которым в оперативном режиме можно отслеживать эффективность реализации программ.

В настоящее время в городе действует несколько программ, имеющих статус городской целевой программы. Среди них: “Развитие туристской отрасли", "Информатизация и развитие телекоммуникаций", "Развитие и совершенствование сферы потребительского рынка города", несколько целевых программ Череповецкого межрайонного Центра Госсанэпиднадзора, множество программ, направленных на развитие сферы культуры, и целый ряд локальных программ. Начата разработка целого ряда целевых программ для создания устойчивой социальной среды, благоприятной городской среды, городского самоуправления и общественного согласия, развитие экономики, в том числе, программа "Здоровый город", главными целями которой является повышение качества и уровня жизни горожан. Со временем эта программа станет своеобразным "зонтиком" для многих программ социальной направленности.

В декабре 1999 года в городе открыто и действует НП "Агентство городского развития", учредителями которого явились ОАО "Северсталь" и мэрия города. В рамках “”Агентства" реализуются программы "Самозанятость”, “”Реструктуризация предприятий", “”Бизнес-инкубатор", другие программы, направленные на развитие предпринимательской активности горожан, поддержку малого и среднего бизнеса, диверсификации экономики, тем самым уже сейчас реализуются долгосрочные стратегические цели развития города.

Одним из примеров успешной реализации программы развития города является решение вопроса с обеспеченностью жителей города общественным транспортом. В 1995 году были большие очереди на остановках из-за нехватки автобусов, их большого износа, малого количества маршрутов. Городской Администрацией было принято решение участвовать в конкурсе на получение займа Международного банка реконструкции и развития на проект "Городской общественный транспорт". Кроме решения задачи с обеспеченностью транспортом, были достигнуты и другие цели: развитие конкуренции в этой сфере, повышение уровня качества обслуживания пассажиров, разветвленность маршрутной сети. В дополнение к существующему было создано новое пассажирское транспортное предприятие, закуплены новые автобусы для этих предприятий.

Кроме прямых выгод от участия в проекте, имеются и косвенные - вся работа проводилась в рамках проектного подхода, что и явилось одной из предпосылок осознания необходимости стратегического планирования. Возник вопрос, ”а как же будет выглядеть транспортная сеть Череповца в будущем, что будет после возврата кредита?”. Поэтому, решив проблему с муниципальным транспортом, Администрация города не остановилась на достигнутом.

Активная поддержка частных перевозчиков увеличила конкуренцию, от чего выиграл конечный потребитель - пассажир, получивший возможность добраться из одного микрорайона в другой максимум с одной пересадкой, имеющий возможность выбрать для себя более комфортабельный автобус, не тратя много времени на его ожидание.

Работа в этом направлении не прекращается. НП “”Агентство развития бизнеса" в 2000-2001 г.г. была проведена работа по проекту повышения эффективности работы муниципальных автоколонн, где рассматривались вопросы о внедрении автоматизированной 

системы “Луч”, об оптимизации загруженности рейсов, о целесообразности перехода на газовое топливо, разрабатывались варианты сокращения издержек и т.п. был подготовлен первый вариант стратегии развития транспорта.

Начата работа по разработке целевой программы “Стратегия развития транспорта”, для чего была создана рабочая группа, в состав которой вошли не только транспортники, но и представители других сфер, что позволило более широко рассматривать различные варианты решения стоящих задач.

Вторым проектом, реализуемым за счет средств займа МБРР, стал проект “передачи ведомственного жилого фонда”. Проект начал реализовываться с 1997 года. Среди основных целей проекта:

Эти цели, актуальные в 1997 году, не перестают быть таковыми и в настоящее время. Однако жилищно-коммунальный комплекс, как, впрочем, и другие важные вопросы городского развития, требуют системного и сбалансированного подхода к их решению. Например, достижение соответствующего качества коммунальных услуг невозможно без обеспечения города качественной питьевой водой. Поэтому в городе ведется реконструкция и расширение водоочистных сооружений, что позволит в ближайшее время приблизиться и, по некоторым показателям, даже превзойти мировые стандарты питьевой воды. В течение девяти месяцев текущего года в департаменте жилищно-коммунального хозяйства мэрии города проведена большая работа по разработке и расчету экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги, определена максимально допустимая доля расходов населения на оплату жилья, не более 10 % от совокупного дохода за социальную норму жилья. Переход на новые тарифы позволил снизить нагрузку на городской бюджет (до 01.07.01 г. горожане оплачивали только 27%, в данный момент около 80%) , что, в свою очередь, позволит больше внимания уделять другим вопросам развития.

В Череповце на протяжении ряда лет в рамках целевой программы “Информатизация и развитие телекоммуникаций” ведутся работы по созданию автоматизированной информационной системы земельно-имущественного кадастра города (АИС ЗИК). В настоящее время кадастровый план города закончен, создано более 100 тематических слоев и оцифровано более 300 тыс. объектов города. Создается единая городская информационная сеть, объединяющая ресурсы городских учреждений, проложены волоконно-оптические линии передачи данных. Специалистами “Центра муниципальных информационных технологий и ресурсов”, созданного в 2001 г. для обеспечения эксплуатации АИС ЗИК, в комитете по управлению имуществом мэрии города внедряется подсистема “аренда”, включающая в себя ведение договоров аренды муниципальных помещений и земельных участков под ними, что существенно упрощает деятельность по управлению городским имуществом и дает полную картину о стоимости объектов недвижимости. Создаваемая инфраструктура позволит управлять городом как единым земельно-имущественным комплексом. Кроме этого, ЦМИРиТ ведет работу по созданию городского сайта.

Одной из масштабных целевых программ, реализуемых в настоящее время, является ”развитие туристской отрасли” в г. Череповце”. Уже сейчас можно говорить о том, что она будет включена в стратегический план развития города, так как, кроме соответствия обозначенным целям развития города, она служит мультипликатором для развития остальных сфер: МСБ, торговля, городское благоустройство, транспорт.

Конкретными результатами реализации программы стали:

Программа реализуется во взаимосвязи со многими городскими предприятиями и ведомствами, что позволяет более успешно добиваться поставленных целей путем координации усилий. Целевая программа получила высокую оценку от Российской ассоциации туристических агентств.

На данный момент мы доросли в своем понимании целей развития системы стратегического управления городом до уровня, чтобы присоединиться к числу городов, подписавших хартию "Города Европы на пути к устойчивому развитию". Политика устойчивого развития нашего города и основные принципы стратегического планирования, которые мы используем, соответствуют идеологии устойчивого развития городов Европы.

Как новая цивилизационная цель, устойчивое развитие становится центром притяжения для всех областей и видов социальной деятельности.

Мы понимаем, что будущее Европы и в том числе и нашей страны за гармоничным союзом саморегулирующихся и живущих в согласии с окружающей средой территорий.

 Роль стратегического планирования в городах с учетом современных геополитических тенденций.

В последние годы роль городов в развитии регионов и страны все возрастает. Повсеместно происходит переосмысление парадигмы территориального разделения страны. Мы, как и многие другие, считаем, что новыми точками развития экономико-социального развития страны должны стать радиально расширяющиеся территории с географическими центрами - городами. Города должны быть "ретрансляторами" новой культуры, опирающейся не на социальное потребление, а на развитие предпринимательского мышления, увеличение уровня деловой активности людей и, как следствие, улучшения качества их жизни. "Сборка" близлежащих территорий будет способствовать их более органичному развитию, так как немаловажным фактором для привлечения инвестиций является, кроме всего прочего, масштабность территории, с которой работают инвесторы.

Глубокие изменения, происходящие в экономико-социальном развитии страны, все более динамичный процесс интеграции, укрепления взаимосвязей требуют критического рассмотрения принципов, управляющих развитием, пересмотра их определения исключительно краткосрочными экономическими целями без учета социальных, культурных аспектов и аспектов окружающей среды.

Поэтому роль стратегического планирования для городов как точек роста будет все возрастать, так как оно позволяет скоординировать усилия в достижении определенных всем сообществом долгосрочных целей и наиболее оптимальным образом использовать потоки ресурсов в приоритетных для развития территорий сферах.