2002, № 1

Елена Солдатова

Анализ форм и методов оценки налогового потенциала

Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество территориальных образований, неодинаковых по площади своей территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая важность выравнивающей функции центрального  бюджета. При этом одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов федеральный центр имеет возможность воздействовать на региональную экономическую политику и преследовать иные цели в рамках национальной экономической политики с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам.

Количественная оценка уровня оказываемых на территории государства бюджетных услуг заключается, во-первых, в оценке межрегиональной дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, а во-вторых, в оценке потенциального уровня государственных доходов, который возможно мобилизовать в региональный бюджет. Объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в положительной зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и отрицательно - от его доходного потенциала. Сконцентрируемся на проблемах оценки регионального налогового потенциала, в контексте  разработки основных принципов и критериев распределения федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Приведем несколько основных направлений реформирования методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов:

 1. Распределение сумм финансовой помощи регионам на основе показателей налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации, рассчитываемых по единой для всех регионов методике, которая предлагается министерством финансов и подлежит согласованию с региональными представителями.

2. Построение методики расчета налогового потенциала и расходных потребностей на основе общедоступных статистических данных, исключающих согласование с представителями региональных органов власти. Идеальным вариантом методики было бы использование в расчетах данных, предоставляемых статистическими органами, что исключало бы прямое участие министерства финансов в подготовке исходных данных.

3. Построение методики расчета налогового потенциала регионов, их расходных потребностей, а также методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, с учетом принципов стимулирования налоговых усилий региональных властей и реструктуризации расходных обязательств бюджетов субъектов Федерации.

4. На этапе подготовки проекта бюджета в Министерстве финансов согласованию с представителями региональных властей подлежат методики расчетов, а не исходные показатели и конечные суммы финансовой помощи.

Исследование выявило, что при разработке и осуществлении на практике модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующими основными принципами:

1. Система построения межбюджетных трансфертов не должна лишать федеральное правительство возможностей макроэкономического регулирования. Центральное правительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в регионах. Невыполнение этого базисного требования может поставить под вопрос реализацию  других целей межбюджетного выравнивания.

2. Методика распределения выравнивающих трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогнозные данные по доходам и расходам бюджетов различного уровня.

3. Цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть четко сформулированы, с формированием системы мониторинга. При установлении национальным правительством условий при выделении гранта необходимо разработать систему мониторинга и проверки выполнения этих условий, а также порядок применения санкций при их невыполнении.

4. При планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам. Вследствие того, что кроме выравнивающих трансфертов, в регионы направляются средства в рамках программ различных министерств, министерству финансов необходимо учитывать их при выделении трансфертов. Также необходимо координирование условных и безусловных трансфертов.

5. При выделении трансфертов необходимо подвергнуть анализу возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при желании правительства повысить диверсификацию и эффективность оказания услуг).

В целом, система распределения трансфертов должна удовлетворять следующим основным критериям:

Разработку методики распределения и оптимизации выравнивающих трансфертов необходимо осуществлять в несколько стадий. На первой стадии необходимо определить общий объем государственных услуг, способность финансирования которых подлежит выравниванию на субнациональном уровне. Сущность второй стадии состоит в определении структуры стандартного субнационального бюджета с определением включения в него расходных и доходных показателей, на основе которых будет производиться распределение выравнивающих трансфертов.

Важными стадиями подготовки методики распределения выравнивающих трансфертов из национального бюджета является оценка доходных возможностей и расходных потребностей субнациональных бюджетов.

Оценка налогового потенциала может производиться с использованием следующих основных методов:

1. “Активная” оценка совокупной налоговой базы с использованием объективных показателей - фактической налоговой базы (фонд оплаты труды), а также индикаторов экономической активности (валовой региональный продукт или совокупные расходы на потребление). При таком методе оценки важно принимать во внимание, что показатели доходов, используемые при расчете трансфертов, не должны основываться на фактических бюджетных доходах региона (т.е. при существовании региональных льгот по отдельным налогам необходимо произвести оценку налоговых доходов без учета указанных льгот).

2. Оценка среднего налогового потенциала на душу населения по всей стране. Предпосылкой для использования такого подхода является отсутствие значительной межрегиональной дифференциации налогового потенциала в расчете на душу населения. В этом случае положительные или отрицательные отклонения от средней величины могут быть истолкованы как результат проводимой субнациональными властями налоговой политики или их фискальных усилий.

3. Оценка фискального потенциала на душу населения, основанная на фактических данных о налоговых доходах. Такой метод может применяться в случае существования незначительных различий налоговой базы, ставок, а также эффективности сбора налогов между регионами. В этом случае данные о фактических поступлениях налога с территории региона могут быть использованы в качестве оценки степени дифференциации налогового потенциала. Наилучшим вариантом для этих целей может предназначаться какой-либо налог, целиком поступающий в национальный бюджет,  например, НДС. При этом должно выполняться условие об одинаковом уровне фискальных усилий национальных властей по всей территории страны.

Сущность метода оценки налогового потенциала регионов заключается в количественной оценке зависимости налоговых доходов региональных бюджетов от факторов, характеризующих налоговую базу в субъектах Федерации, с помощью эконометрических методов. Иначе говоря, происходит усреднение значений налоговых обязательств региональных бюджетов (которые определялись как сумма налоговых доходов и годового прироста задолженности по налогам и сборам в региональный бюджет) в зависимости от избранных факторов. Теоретическое (среднее) значение налоговых обязательств в регионе с данными (фактическими) значениями факторов будем полагать налоговым потенциалом бюджета этого региона. Основными предпосылками при использовании данного метода является гипотеза о приложении равных налоговых усилий органами власти всех субъектов Федерации, а также стандартные предпосылки использования эконометрических методов.

В соответствии с данным подходом  были построены две модели, описывающие зависимость налоговых обязательств перед региональными бюджетами от некоторых характеристик региональной налоговой базы1 .

Определим зависимость налоговых обязательств от величины валового регионального продукта:

где:

НО_i - сумма налоговых обязательств i-того региона (налоговые поступления плюс прирост недоимки в бюджетную систему РФ);

ВРП_i - валовой региональный продукт i-того региона;

e_i - ошибка, необъясненный остаток регрессии;

            a₀ и  a₁ - коэффициенты, параметры уравнения регрессии.

Данное уравнение является достаточно простой моделью оценки налогового потенциала регионов. Оценив регрессионные коэффициенты, есть возможность рассчитать теоретические значения налоговых обязательств, которые и считаются оценкой налогового потенциала регионов.

Упрощением модели является предпосылка о равенстве долей налоговых баз налогов в ВРП по различным регионам. Коэффициент  характеризует эффективную ставку налогообложения добавленной стоимости -– долю налогов в валовом региональном продукте.

В соответствии с моделью, если

то i-тый регион не имеет налоговых обязательств. Таким образом, эта величина  представляет минимальный необлагаемый налогами уровень ВРП.

По содержанию добавленная стоимость не может производиться без выплаты заработной платы и наличия валовой прибыли, а соответственно должны появляться и налоговые обязательства. В связи с этим верно было бы предполагать, что данное отношение должно быть неположительным, т.е. свободный член должен быть неотрицательным, что исключает возможность образования в регионе отрицательных налоговых обязательств.

Учет в модели различий в налогообложении продукта, произведенного отраслью “сельское хозяйство”», являющегося дотационным и пользующегося налоговыми льготами, выглядит следующим образом:

где:

НОТБ_i - налоговые обязательства региона в территориальный бюджет;

СН_i - доля сельского населения в регионе (в модели  в процентах);

ОФ_i - размер основных фондов в регионе  (на душу населения).

В качестве характеристики доли сельского хозяйства возможно использовать долю сельского населения. Добавим в качестве объясняющей переменной размер основных фондов в регионе, который также может быть характеристикой базы некоторых налогов и отражать уровень развития производственного сектора в регионе.

 Первая модель рассматривает налоговые обязательства перед бюджетом субъекта Федерации как функцию от следующих переменных:

Перечисленные переменные в разной степени характеризуют величину налоговой базы.  ВРП напрямую связан с величиной налоговых обязательств, т.к. представляет собой основу трех крупных налогов: НДС, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц. Доля сельского населения отрицательно влияет на налоговые обязательства в связи с традиционно низкой налоговой базой в сельскохозяйственных районах. Стоимость основных фондов положительно связана с масштабами промышленного производства в субъекте Федерации, а следовательно,  характеризует не только налоговую базу, создаваемую в промышленности, но и прирост налоговой базы, который “сопровождает” развитые промышленные предприятия и по разным причинам не учитывается в валовом региональном продукте -– импорт из-за пределов Российской Федерации и из других регионов, а также развитие сферы услуг.

Указанная модель объясняет 95% дисперсии налоговых обязательств по регионам России. Лучше всего описывает колебания налоговых обязательств нелинейная (логарифмическая) форма зависимости. В соответствии с ней, доля налоговых обязательств в ВРП растет с ростом самого продукта, что может быть вызвано различиями структур налоговых баз в ВРП разного уровня и различиями структуры отраслей в регионах.  Например, доля прибыли промышленных предприятий в ВРП может быть выше, чем в сельском хозяйстве. В таком случае доля налогов в ВРП предприятий промышленности окажется выше, чем в сельском хозяйстве за счет более высокой налоговой ставки прибыли по сравнению с заработной платой.

Для более полного учета указанных аспектов  необходимо рассматривать вторую модель, предполагающую линейную форму зависимости налоговых обязательств перед региональным бюджетом от валовой добавленной стоимости, создаваемой в следующих отраслях экономики: промышленность, сельское хозяйство, строительство, рыночные услуги. Учет указанных,  объясняющих переменных в одном уравнении регрессии некорректен, т.к. между ними наблюдается высокая мультиколлинеарность2 . Необходимо производить следующую оценку четырех парных уравнений регрессии, каждая из которых характеризует зависимость налоговых обязательств перед бюджетами субъектов Федерации; произведенная оценка  в 1998 году каждой из рассматриваемых отраслей, от валовой добавленной стоимости, созданной в данной отрасли, оценка уравнений производилась с помощью взвешенного метода наименьших квадратов без учета свободного члена.

Оценим модель методом наименьших квадратов, переходя к линейности по параметрам через логарифм:

где:

 - свободный член;

 - коэффициент эластичности налоговых обязательств по продукту;

 - ошибка, стохастическая составляющая.

При оценке модели  по методу наименьших квадратов, минимизируется сумма квадратов разности:

что равносильно

Таким образом, в логарифмической модели не требуется применения взвешенного метода наименьших квадратов, т.к. фактически в ней минимизируется относительная ошибка.

Согласно экономическому смыслу уравнений, коэффициенты при объясняющих переменных можно интерпретировать как величину налоговой нагрузки на соответствующую отрасль экономики. По результатам расчетов, налоговая нагрузка в разных отраслях экономики различна. Наименьшей налоговой нагрузкой по отношению к валовой добавленной стоимости обладает сельское хозяйство (2,7%), наибольшей - промышленность (22,7%). Доля налоговых изъятий в ВРП строительства и рыночных услуг составляют соответственно 12,3% и 15,4%.

В 2000 г.3 в Министерстве финансов РФ приняли решение пересмотреть последний способ определения налогового потенциала субъектов Федерации, в частности, за счет исключения из арсенала используемых методов эконометрического моделирования. Вариант методики, предложенный Министерством, для использования в проекте закона о бюджете на 2000г.1 , основан на расчете потенциальных налоговых обязательств регионов (в методике этот показатель был назван валовыми налоговыми ресурсами -– ВНР) с помощью средней налоговой нагрузки на валовую добавленную стоимость отраслей экономики по Российской Федерации. При этом искомая доля налоговых обязательств в ВРП j-ой отрасли (kj) для i регионов исчислялась по формуле:

где:

 - налоговые обязательства (сумма налоговых платежей и прироста недоимки в бюджет субъекта Федерации в базовом периоде) j-ой отрасли в i-ом регионе;

    - валовая добавленная стоимость j-ой отрасли экономики в i-ом регионе.

Налоговый потенциал (валовые налоговые ресурсы, ВНРi) i-го региона тогда равны сумме произведений коэффициентов налоговой нагрузки для отраслей экономики на значения валового продукта данных отраслей в базовом периоде:

т.е. при определении налогового потенциала данным способом  предполагается, что налоговые ресурсы отраслей линейно без свободного члена зависят только от их добавленной стоимости.

В целях определения региональных налоговых ресурсов на 2000 год, Министерством финансов было предложено осуществлять расчеты по четырем отраслям экономики: промышленности, строительству, сельскому хозяйству и рыночным услугам, включающим по классификации Госкомстата транспорт, связь, торговлю и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, а также финансовые услуги. При расчете значений налогового потенциала субъектов Российской Федерации на 2000 год использовались данные об отраслевой структуре налоговых поступлений в консолидированные бюджеты регионов в 1997 году, состоянии задолженности по налогам и платежам в региональные бюджеты в 1997 году, а также данные об отраслевой структуре валового регионального продукта в указанный период.

Полученные значения валовых налоговых ресурсов корректировались на изменение налогового законодательства в 2000 году по сравнению с 1997 годом, а также на изменение уровня цен за указанный период.

В целях поэтапного внедрения правил расчета валовых налоговых ресурсов на 2000 год показатель среднедушевого объема ВНР корректировался с учетом показателя среднедушевых доходов субъектов Федерации в 1998 году в условиях 2000 года, что позволяет обеспечить уменьшение резких колебаний долей субъектов Федерации в ФФПР по сравнению с 1999 годом.

Корректировка производится таким образом, чтобы результативное отклонение показателя ВНР от показателя доходов субъектов Федерации в 1998 году в условиях 2000 года не превышало 20% от показателя доходов субъекта. Корректировка обусловлена тем, что возможные колебания объема трансфертов из ФФПР, при введении в действие усовершенствованной методики расчета налогового потенциала, представляются непозволительными как в финансово-экономическом, так и в политическом смысле.

Методика распределения средств ФФПР предусматривает несколько новаций:

Доходная база региональных бюджетов в целях распределения финансовой помощи впервые рассчитывалась на основе средних показателей налоговой нагрузки на отрасли промышленности. В целом с регионами согласовывались общие для всех регионов принципы расчета, а не конкретные значения.

Разработка и одобрение методик расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов субъектов Федерации сделали возможным переход к расчету трансфертов на основе индивидуальных значений этих показателей. Помимо повышения точности расчетов, такое изменение позволило избежать излишних трений между федеральными и региональными властями по вопросу включения региона в конкретную группу.

Прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние три года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов.

1 См.: Кадочников П., И.Трунин, Синельников-Мурылев С.,Луговой О. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ.-М.-ИППП,2001; Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений и оценка налогового потенциала территорий-М.:ИППП, 2001г.;Трунин И.В. Оценка  межрегиональных различий в обоснованных бюджетных потребностях субъектов РФ.- М.:ИППП, 2001г.; Трунин И.В. оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2000г. -М.:ИППП, 2001г. ; Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета //Финансы, №2-3,2000;  Бирюков А.Г. К оценке  бюджетной обеспеченности  регионов// Финансы,№4,2001.и т.д.

2 Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений и оценка налогового потенциала территорий-М.:ИППП, 2001г.;

3 Федеральный закон «О бюджете РФ на 2000г.» М.- «Мир», 2001