2001, № 2

Тамара МАКОВНИК

Опыт организации бюджетных отношений в Швеции*

Бюджетные процессы и бюджетные отношения различны во всех странах. На национальную специфику влияют различные факторы и силы. Основной фактор – государственное устройство. В унитарных государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет; местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: федеральный бюджет; бюджеты членов федерации; местные бюджеты. Взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в различных странах имеют свои особенности

В настоящее время все страны, независимо от принципов строения государства, стремятся к созданию децентрализованной системы государственных финансов. Среди причин, побуждающих к такому принципу построения государственных финансов, следует выделить следующие:

Эта система лучше учитывает общественные потребности, т.к. в данном случае решения принимаются на местном уровне и берутся в расчет все основные экономические и социальные  особенности региона;

Управление государственными службами более приспосабливается к обеспечению нужд региона. При этом децентрализация придает государственным органам большую открытость;

Становится более реальным влияние граждан на принимаемые решения.

В Швеции существует давняя традиция решать вопросы локального значения на местах. Финансовой системе Швеции более 150 лет. Аналогично России, в ней трехуровневая бюджетная система. Отличие от российской практики заключается в том, что местные и региональные уровни полностью независимы от федерального уровня, они абсолютно автономны, отсутствует соподчиненность. Распределение бюджетных прав и обязанностей общественного сектора Швеции выглядит следующим образом:

Государство

Региональный уровень (ландстинги)

Местный уровень (муниципалитеты) – по закону

Местный уровень - по свободному выбору

Расходы всего государственного сектора составляют 50% Валового национального продукта страны.

В отличии от России, региональный уровень в Швеции значительно слабее. Основная бюджетная нагрузка падает на местный уровень или коммуны. В Конституции Швеции за коммунами и ландстингами закреплено право взимать налоги и устанавливать ставку налога. Вместе с тем, хотя эти органы отличаются большой самостоятельностью, государство определяет рамки и источники доходов, в которых они должны действовать. Поэтому говорить о полной самостоятельности в налогообложении коммун нельзя. Например, существует такая норма: в случае повышения коммунами ставки налога, против существовавших в 1996 году, государство уменьшает государственные субсидии на сумму дополнительных сборов налогов.

Структура доходов общественного сектора (ландстингов и коммун) выглядит следующим образом:

В Швеции, как и в большинстве стран,  применяется система выравнивания. Она состоит из трех частей:

Государственные субсидии не являются целевыми, носят общий характер. Они состоят из двух частей, формирующихся по двум принципам: по числу жителей и по возрастному составу.

Система выравнивания доходов между коммунами построена по принципу самофинансирования. Выравнивание происходит за счет того, что коммуны обладающие более низкой, чем в среднем по стране, налогоспособностью, получают субсидии, в то время как коммуны с налогоспособностью выше  средней платят соответствующие взносы. При этом сумма субсидий равна сумме взносов. Т.е. доходы государства, получаемые от уплаты коммунами взносов на выравнивание доходов, идут на финансирование затрат на выплату соответствующих субсидий.

Выравнивание расходов призвано компенсировать различия в структурных затратах. В области расходов выравниванию подлежат затраты на большинство видов деятельности коммун. Самым важным фактором, обуславливающим дополнительные затраты коммун, является возрастная структура населения, т.к. 26% расходов коммун приходится на уход за престарелыми и инвалидами. Выравнивание расходов также осуществляется за счет средств коммун.

Отличительной особенностью  шведской системы финансирования является то, что средства ландстингам и коммунам в течение года выделяются в размерах определенных бюджетами, независимо от фактических налоговых поступлений. 20 числа каждого месяца 1/12 часть запланированных средств направляется ландстингам и коммунам.

Налогоплательщики все налоги (государственные, региональные и местные) уплачивают одной суммой. Разбивка налога по  видам и уровням бюджетной системы производится на следующий год, когда сделан окончательный расчет по декларациям. Налоги уплачиваются через государственную платежную систему на счета территориальных налоговых инспекций, откуда ежедневно перечисляются на центральный расчетный  счет в Риксбанке Швеции, управляет которым государственное учреждение –«Управление государственным долгом», находящееся в подчинении Министерству финансов. Действует единая государственная система. Все государственные учреждения являются ее участниками. Информация, необходимая для определения сумм перечислений налогов, государственных дотаций и дотаций на выравнивание, собирается через центральную информационную систему в Государственном Налоговом Управлении (ГНУ), которое также подчиняется Министерству финансов. Следует отметить, что министерства в Швеции, в том числе и финансов, не осуществляют оперативных функций. Полная ответственность за финансовую, оперативную, кадровую, имущественную деятельность и т.д. возложена на Государственные учреждения. Управление государственными учреждениями осуществляется через объем выделенных средств и по целям и результатам. Так в подчинении Министерства финансов находится 32 государственных учреждения, в том числе: Государственное налоговое управление, Управление государственным долгом, Таможня, Главное ревизионное управление, Инспекция лотерей, Финансовая инспекция и т.д. При этом функции Министерства финансов распространяются лишь на следующие вопросы:

Как уже было выше сказано, ГНУ на основе информации в центральной информационной системе, а также по сведениям Центрального статистического управления делает расчет поступлений по регионам и коммунам по трем направлениям:

Учитывая, что финансирование или выделение средств осуществляется по плановым показателям, очень большое значение приобретает точность планирования при  составлении бюджета.  

Ежемесячно с государственного расчетного счета средства в размере 1/12 частей плановых налоговых поступлений, 1/12 части государственных дотаций, и 1/12 части дотаций на выравнивание перечисляются на счета муниципалитетов. При этом широко используется система взаимозачетов. Сопоставляется сумма, подлежащая к получению коммуной вышеперечисленных средств,  с суммой, к уплате коммуной, как работодателем, подоходного налога и социального налога, удержанного со своих работников. Перечисляется лишь разница. Муниципалитеты вправе сами определять банк для размещения своих средств. Кроме поступлений с государственного расчетного счета, на этот же счет непосредственно от плательщиков поступают неналоговые платежи.

Система финансирования бюджетных учреждений муниципалитетов схожа с казначейской системой России. Комитеты и учреждения муниципалитетов имеют лицевые счета в финансовом органе муниципалитета, на которые также ежемесячно зачисляются средства согласно утвержденных бюджетов. Оплата потребленных услуг и товаров учреждениями осуществляется со счета финансового органа муниципалитета. Отличительной особенностью финансирования является то, что средства выделяются  общей суммой, без детализации по направлениям расходования, существует лишь разделение на текущие затраты и инвестиции. Комитетам и учреждениям предоставлена полная самостоятельность в выборе направлений расходования средств.

По мнению автора, порядок доведения лимитов финансирования до бюджетополучателей в России, предусматривающий выделение расходов по кодам Бюджетной классификации с детализацией до шестого знака, не оправдывает себя, и порой способствует снижению оперативности управления средствами.

Поддерживая мнение профессора Сабанти Б.М., что “и финансы, и финансовая наука России развивалась самобытно, на национальной почве, но Россия при этом не чуралась мирового опыта, заимствуя из него самое ценное, прогрессивное”, автор полагает, что использование в России опыта осуществления бюджетной политики и организации бюджетного процесса Швеции будет способствовать обеспечению объективности критериев при формировании и установлении научно-обоснованного уровня свободы расходов, формирования открытой и понятной системы бюджетно-налоговых отношений.

* Статья подготовлена по итогам семинаров Шведского института государственной службы