Сложившиеся структуры и принципы управления на всех уровнях практически не могут быть ни формализованы, ни оптимизированы без серьезных допущений. Так же как и любая другая сложная система или организм. Данный материал подготовлен в помощь практикам и содержит примерный перечень общих вопросов и проблем, возникающих в процессе генерации эффективной информационной системы для обеспечения такого не формализуемого и не оптимизируемого управления.

Собственно стратегий создания информационной системы может быть бесконечное множество. Стратегии определяются и уровнем потребности в ее создании, и объемами выделяемых на ее создание ресурсов, и сложившимися технологическими стандартами и даже параметрами личности ее создателей. Но начинается все с вопроса “а зачем все это нужно?“.

...следует отличать возможное от реальных целей.
С. Лем “Сумма технологии“

Обычно ответ на подобный вопрос содержится во введении документа, описывающего принципы построения и работы будущей информационной системы. И начинать необходимо именно с создания документа, в котором есть такое введение. Несмотря на тривиальность указанного выше вопроса, время тривиальных ответов на него закончилось. За период стихийной информатизации выяснилось, что информатизация сама по себе не является лекарством от болезней в сфере управления, что отсутствуют типовые способы решения очень большого перечня задач управления, что управление предприятием и управление муниципальным образованием или регионом с точки зрения информатизации совсем не одно и то же.

Последние семь-десять лет шел интенсивный процесс насыщения органов управления компьютерами, которые используются и как элементы оргтехники (оформление документов, таблиц, графиков, электронная почта), и как средства поддержки административной работы (справочные системы или автоматизированные рабочие места, базы данных административной информации для поддержки принятия решений). Внедрение компьютеров и компьютерных информационных систем проходило, преимущественно, на основе интуитивного понимания полезности компьютерных технологий в административной сфере. И результаты информатизации чаще всего оказались скромнее, чем начальные ожидания. На это указывает хотя бы то, что различия в уровне информатизации (и понесенных затратах) органов управления не адекватны результативности управления территорией или отраслью.

 Наиболее очевиден успех информатизации в сферах непосредственно связанных с упорядочением, учетом, контролем за деньгами, взаимоотношениями с населением - учет и регистрация недвижимости, земельные кадастры, расчетно-кассовые центры, налоговые и финансовые органы, бухгалтерия и склад.

Не всегда возможно подсчитать долгосрочную выгоду от информатизации конкретного процесса.  Зато реально представить прошедшие мимо инвестиции, из-за того, что инвестор не увидел желания развиваться, психологическую обстановку “болота» “в коллективе, работающем в условиях “каменного века», невозможность говорить на одном языке с “продвинутыми» коллегами. Перелом в сторону необходимости информатизации общества произошел и дальнейшее промедление ведет уже к экономическим потерям.

Однако, изменения, произошедшие в психологии общества и психологии конкретного человека, это совершенно разные вещи. Особенно важно учитывать данное обстоятельство, если конкретный человек является руководителем.

Для отдельного человека может быть хорошо одно, а для общества, как целого - другое.
С. Лем “Сумма технологии“

Исторически сложилось, что в нашей стране все особенности управления как процесса и как технологии определяются особенностями “первого лица» или лица принимающего решения (ЛПР).  По отношению к профессионалам (в том числе и информатизации) опыт позволяет выделить три типа руководителя. 

Тип полководца (условно говоря, Наполеон).  Это человек, который говорит специалисту: “Я и сам знаю, что делать, и тебя научу».  С точки зрения дальнейшей работы это очень хорошо. Работа пойдет быстро, без излишних профессиональных сомнений, с достаточным количеством ресурсов, но, к сожалению, так будет до первых отрицательных результатов. Дело в том, что информационные системы достаточно сложны, многообразны и быстро эволюционируют. Научиться в данной отрасли знаний чему-нибудь однажды и навсегда невозможно. Компетенции полководца хватит на общую постановку задачи, но для грамотных и дальновидных технических решений нужны профессионалы.

Тип мудреца (условно, Соломона). Этот руководитель приглашает специалистов, чтобы заявить им: “Дайте варианты решения, а лучший я выберу сам“. Хорошо, если при этом он хотя бы обозначает цель или направления работы, то есть примерно представляет чего хочет. Очень часто это лишь неосознанное ощущение необходимости перемен. И выбирают подобные руководители не столько оптимальные, сколько яркие и быстрые решения, приводящие к эффектному, заметному окружающим, но излишне конкретному одиночному результату. Это подтверждает их политическую мудрость, но создать информационную систему в реальном времени не позволяет.

Тип наблюдателя (Буратино) – “Я деревянный в этом деле, сделайте и доложите“. Единственный недостаток такого типа руководителя для специалиста, создающего информационную систему, состоит в необходимости полностью самостоятельно и ставить задачу, и находить ресурсы, и нести ответственность за свои решения.  При этом возникает очередной вопрос “кто это будет делать и что целесообразнее - выращивать своих специалистов или работать со сторонними?“

Вера является переходным состоянием, пока она подвергается эмпирической проверке.
С. Лем “Сумма технологии“

Чтобы ответить на указанный вопрос необходимо представлять цели информатизации органов управления. К общепринятому перечню целей можно отнести следующие:

максимальное снижение затрат на  ввод, хранение, поиск, модификацию, передачу, вывод и представление служебной и публичной информации;

обеспечение возможности свободного доступа к разнообразным информационным источникам; регламентированного в соответствии со служебной необходимостью обмена информацией и информационными продуктами в собственной сетевой инфраструктуре, в региональных и глобальных сетях; предоставление части информационных продуктов и услуг для потребностей общества, производства и информационного рынка, в том числе, в качестве товара;

исключение возможности несанкционированного доступа к информации, случайной и преднамеренной модификации или утраты информации;

обеспечение независимости исполнения основных функций от конкретных исполнителей и их квалификации;

обеспечение совместимости и преемственности технических решений; максимальное снижение затрат на сопровождение, обслуживание и ремонт техники.

Практика показывает, что для достижения подобных целей разумно придерживаться следующих подходов. 

Во-первых,  необходимо сократить  до минимума собственную службу технической поддержки. Собственная техническая служба сделает все для того, чтобы структура максимально зависела от нее: купит дешевую технику (она чаще ломается), изобретет массу “улучшающих” работу» самоделок (чтобы никто больше в этом не разобрался), будет препятствовать повышению технической грамотности руководства и рядовых пользователей (чтобы не  было достойной оппозиции принимаемым решениям), ограничит доступ к прямой информации от поставщиков техники и сервисных фирм, ограждая себя от возможной “невыгодной“ внешней информации по ценам на технику и услуги. Кроме того,  опыт показывает - совместитель-ремонтник сидит без работы, работая даже полдня, собственная техническая служба всегда занята и требует увеличения штата и зарплаты.

Во-вторых, необходимо исключить из практики разработку новых программных продуктов собственными силами. Разработка собственного программного обеспечения имеет смысл, если: задача недостаточно масштабна, на рынке нет аналогичных программных продуктов по приемлемым ценам, необходимо обеспечить приоритет в отдельных вопросах, не раскрывая публично сущности раньше времени.

В-третьих, следует привыкнуть приобретать только качественную технику  и только лицензионное общее программное обеспечение и опробованное кем-то на практике специальное программное обеспечение. Именно так нужно поступать поскольку разница в стоимости между дешевой и качественной техникой не столь велика, по сравнению с разницей в уровне качества, надежности, сервисного обслуживания. Все, что экономится на покупке, тратится затем на эксплуатации.

То есть, одного - двух человек в штате органа управления, умеющих сменить картридж в принтере, правильно объяснить сторонней сервисной службе, что именно вышло из строя, и проследить за написанием технического задания на разработку информационной системы, вполне достаточно. Все остальные должны работать вне штата. Оптимально, если это будет предприятие, находящееся в ведении органа управления, размещенное на его территории, с имуществом в оперативном управлении, обязанное в первую очередь исполнять заказы органа управления за бюджетную зарплату, но имеющее право самостоятельной хозяйственной деятельности для стимулирования высокого уровня квалификации сотрудников. Тогда ответ на вопрос “свои или нанятые?" будет звучать примерно так: “лучше всего нанятые свои».

Следующий фундаментальный вопрос “как делать?“.

...всякий раз план действий, равно как и окончательное решение, должны принадлежать человеку.
С. Лем “Сумма технологии”

Распространена точка зрения, что органы управления сами являются прообразом информационной системы, элементы которой находятся между собой в отношениях подчиненности, накапливают первичные данные и обмениваются информацией в форме документов, устных сообщений или электронных пакетов. А значит и проблема информатизации органов управления состоит лишь в том, чтобы с помощью объединенных сетями передачи данных компьютеров и специализированного программного обеспечения воспроизвести функции элементов административной системы с целью оптимизации их деятельности и достичь нового качества управления за счет расширения возможностей доступа и анализа всей первичной информации.

 Однако в отличие от производственных и бизнес - систем  наиболее важные функции и звенья управления обществом вообще не могут быть автоматизированы полностью. С большой долей условности эти функции можно отнести к сфере экспертных, аналитических и прогнозных функций по выработке инвариантных предложений для принятия управленческих решений. Чиновник постоянно вступает в огромное число неформализуемых информационных контактов и является на своем рабочем месте уникальным звеном экспертной системы принятия решений. Его информационное поле окрашено эмоционально-психологическими и интеллектуальными особенностями личности, его способности к генерации значимых аргументов формируются годами. 

Важной особенностью органов управления является их структурная динамичность, то есть непрерывные изменения структуры, состава информационных ресурсов вследствие изменений законодательства, перестройки вышестоящих органов, обновления руководства и т.д. Так характерным периодом обновления для муниципальных органов управления считается полтора - два года. Соответственно информационная система, ориентированная на структуру органа управления, просуществует до тех пор, пока в нем самом не произойдут существенные изменения. Разумнее строить информационную систему, ориентированной на функции органов управления. Перечень таких функций достаточно стабилен и практически всегда является основой для любых модификаций структуры. Кроме того, обеспечение требований надежности,  функциональности и реализации характеристик по назначению предполагает, что система должна быть достаточно гибкой, несколько избыточной и предоставлять пользователю возможность самостоятельно ее модернизировать по мере изменений в административной структуре.

 С точки зрения пользователя важной особенностью является привычность и единообразие работы с системой. Пользователь предпочитает применять те же приемы и ту же логику работы с данными, которые присущи неавтоматизированному органу управления. В частности, формы документов должны с минимальными отличиями от бумажного оригинала воспроизводиться на экране и выводиться на бумагу, пользователь должен иметь возможность самостоятельно создать какую-либо новую форму для отчета или справку, формируя на экране компьютера, как на листе, нужную конфигурацию документа и имея возможность обращаться к нужной группе данных. Система должна предоставлять возможность сокращения объема вновь вводимой информации, например, за счет использования данных, введенных другими структурами, снижения числа возможных ошибок за счет словарей и справочников и за счет автоматического ввода повторяющихся данных.

Еще одна особенность - разнообразие данных при малой интенсивности потоков обмена информацией. Количество различающихся полей данных в административных системах, фиксируемых в карточках, книгах, актах, справках, балансах, в статистических отчетах, является очень большим в сравнении с системами других классов, например банковскими или складскими. Например, для муниципальных систем число различных показателей составляет около 6000. Но при этом объем первичной информации, которую накапливают или которой обмениваются между собой в процессе работы административные структуры, является небольшим и вполне укладывается в возможности персональных компьютеров. Средний ежедневный поток документов между подразделениями измеряется десятками листов (сотни килобайт). Это определяет невысокий уровень требований   к телекоммуникационной системе и к темпу обновления данных, так как темп обмена сводными показателями обусловлен принятой периодичностью отчетности (ежедневно, еженедельно, ежемесячно, ежеквартально, раз в год).

Органы управления традиционно имеют иерархическую систему построения и пользователи очень часто психологически стараются реализовать статусные различия и в информационной системе. Популярным в административной среде является настойчивое желание собирать и хранить на вышестоящем уровне всю первичную информацию от нижестоящих уровней. Естественно, это требует повышенной мощности и, соответственно, стоимости вычислительных средств. Разумнее придерживаться принципов территориальной распределенности и совместного использования информации. При этом первичная информация в полном объеме хранится в тех структурах, которые ее собирают. Эти структуры несут ответственность за актуализацию, достоверность, сохранность и выполнение регламента предоставления информации. Согласование форматов хранения и предоставления информации, обеспечение необходимых параметров каналов связи являются вопросами вышестоящей структуры. При этом информационные потоки между уровнями не возрастают, а объем информационной базы вышестоящей структуры существенно не изменяется.  Соответственно на всех уровнях управления можно предъявлять сходные требования к мощности вычислительных средств.

Разумеется разработчик конкретной информационной системы обнаружит и иные особенности органов управления. Но сколько бы особенностей ни было, основная проблема состоит не в них, а в том “откуда взять средства?“ 

Не располагая ответом на поставленный вопрос, мы можем лишь сформулировать в этой связи некую гипотезу.
С. Лем “Сумма технологии»“

Практически стандартной на сегодня является схема финансирования программ информатизации, имеющая в основе региональный или муниципальный бюджет, с использованием средств федеральных ведомств, реализующих в регионе собственные программы информатизации, с привлечением средств негосударственных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в создании единого информационного пространства в регионе или продвижении собственной продукции, технологии и услуг. Не предлагая никаких конкретных решений по расширению этой схемы, просто рассмотрим собственную деятельность структур органов управления в информационной сфере.

Бытует мнение, что доходы от информационной деятельности бюджетам разных уровней может давать непосредственная реализация информационных продуктов и услуг, подготовленных за государственный счет. Однако большая часть таких продуктов и услуг в соответствии с требованиями законодательства предоставляется либо бесплатно, либо  по ценам, не компенсирующим понесенных затрат. В отношении информационных продуктов, специально подготовленных для коммерческой реализации (по заказу), государственные структуры или государственные организации не имеют права включать в себестоимость затраты на подготовку и сопровождение используемых массивов первичной информации,  что существенно снижает стоимость информационного товара, а вырученные средства должны возвратить государству, например, в виде соответствующего сокращения объемов бюджетного финансирования.

При предоставлении потребителям для осуществления коммерческой деятельности информационных продуктов и услуг, подготовленных за государственный счет,  целесообразно использовать практику арендных и лицензионных отношений, поскольку такие отношения более полно соответствуют сущности информационных продуктов как объектов интеллектуальной собственности. При этом обладатель авторских прав, если они прошли официальную регистрацию, имеет право на часть доходов от использования его собственности и право на защиту своих имущественных и неимущественных прав.

Деятельность по созданию и продаже информационных продуктов и услуг не является и не должна быть основной для органов государственной власти и управления. Получение регулярных доходов от использования государственных или муниципальных информационных ресурсов более естественно для специально уполномоченных государственных или коммерческих организаций, нежели для комитетов, управлений или отделов администраций. Зато возможность использования управляющих и регулирующих функций администраций и интересов бюджетов разных уровней на информационном рынке может представлять интерес.

Анализ опыта развитых стран и практики работы информационных структур в нашей стране показывает, что экономически интересными для государственных и муниципальных структур являются направления деятельности, связанные с определением для информационных продуктов атрибутов товара (принадлежность, качество, стоимость и т.п.), обеспечением прав производителей (правообладателей) и потребителей, созданием инфраструктуры обеспечения информационного рынка, развитием процессов страхования рисков в информационной сфере, организацией и поддержкой процесса инвестирования в прикладную науку и производство под создание и введение в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности.

Всякая деятельность исходит из знаний, содержащих пробелы.
С. Лем “Сумма технологии“

Попробуем прервать на этом процесс размышлений о возможных стратегиях создания информационной системы для органа управления и сделать некоторые выводы.

Главное, что мне хочется отметить – создание информационной системы это   творческий динамический процесс, не имеющий ни начала, ни конца.  Мнений о необходимости создания, успешности решения,  функциональности системы, оправданности затрат и т.п. всегда будет даже больше, чем количество людей, участвующих в обсуждении. Самыми яростными критиками будут те, чье мнение не спросили, а самые лучшие, по мнению их авторов,  проекты не будут приняты. Особую опасность представляет технический прогресс, который буквально завтра сделает оптимальные на сегодня технические решения смешными.   

Поэтому основная стратегия создания информационной системы, особенно в условиях ограниченных ресурсов, – разумность и последовательность. Один из системных принципов гласит: нельзя быть сильным везде. Придется выбирать приоритеты. И значит отвечать на основные вопросы.

Например, что важнее - знать все, или иметь возможность размышлять обо всем? Для принятия решения никогда не хватает информации, сколько бы ее ни было. Кроме того, не всякая информация необходима для управления. Где, сколько и какую информацию нужно собирать? Что хранить и как долго? Насколько сопоставимы затраты на сбор и хранение информации и реальные результаты? Кому и до какой степени необходимо обрабатывать первичную информацию? В каком виде, кому, как часто нужно представлять обработанную информацию? Кому принадлежит обработанная информация, кто несет ответственность за ее достоверность, защиту от несанкционированного доступа, кто и как регламентирует доступ?

 Это только пример. Выбор приоритетов, осознанный или интуитивный, персональный или коллективный - прерогатива того, кто принимает решение о необходимости создания информационной системы и выделении на это ограниченного ресурса.

Еще несколько выводов, следующих из практики, представляются мне важными.

Результат, эффективность системы важнее, чем ее внешняя стройность, обоснованность и оптимальность. Нельзя сделать систему управления независимой от внешнего мира. Можно сделать ее гибкой, перестраиваемой, адаптивной. Такой, чтобы изменения во внешнем мире не приводили к снижению эффективности работы системы или к ее разрушению. Для этого система должна быть ориентирована не на красоту и законченность структуры, а на результат. Для этого система должна быть в определенной степени избыточна. И структурно и функционально.

Нельзя забывать, что информационная система делается для людей.  С помощью технических решений хорошо автоматизируются рутинные, монотонные операции, а не творческие процессы. Очень важно, чтобы в системе оставалось место для эмоций, интуиции, индивидуальности. Сколь бы ни было привлекательно единообразие, во имя эффективности можно жертвовать и общим деловым стилем и технологическими ограничениями.

И, наконец, последнее замечание о выборе стратегии. Может быть, наиболее важное для понимания сущности зачем и как создаются информационные системы: 

Цивилизация действует не так, как хочет, а так, как должна.
С. Лем “Сумма технологии“