1999, № 2

Г. ЦВЕТКОВА

О сущности местного самоуправления

Теория местного самоуправления создавалась учеными многих стран. Она рождалась в спорах и противоречиях.

В отечественной и зарубежной литературе до настоящего времени нет единого понимания местного самоуправления. В словаре русского языка С.И. Ожегова под понятием «управлять» понимается «направлять ход, движение, руководить действиями», «самоуправление» же - «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии».

При характеристике местного самоуправления используются разные понятия. Так, понятие «муниципалитет» происходит от латинского «municipium» («munis» - «тяжесть», «тягота», «бремя», a «capio» или «pecipio» - «беру», «принимаю», что означает «взять бремя на себя»; управлять делами самостоятельно).

Не случайно, что термин «самоуправление» понимают по-разному в различных странах. В работах немецких ученых оно встречается как «selbstverwaltung», иногда его заменяют английским «selfgovernment», но чаще всего в английской и американской литературе используется термин «lo­cal government», что означает местное самоуправление. Во французской литературе применяется ряд понятий: «les libertes locales», или местные свободы, выражение «la decentralisation ad­ministrative» - административная децентрализация и «pouvoir local», что означает собственно местное самоуправление, хотя дословный перевод означает локальную или местную власть, но способы формирования этой власти населением на муниципальных выборах, а также функции, ею выполняемые, позволяют нам в известной степени рассматривать понятие «pouvoir local» и «местное самоуправление» как тождественные, что впрочем, не означает, что между ними нет различий. Подобная терминология раскрывает определенную установку исследователей, т.е. нечто непосредническое между государством и территориальной общностью.

Сама идея местного самоуправления в России имеет довольно длительную историю. Так, известный историк М.Н.Покровский, считал, что древнейшими единицами самоуправления на Руси, знакомыми еще по киевскому периоду, но не дожившими до московского, являлись вервь и погост.

П.А.Кропоткин, отмечая традиции местного самоуправления, указывает на то, что городские «концы» состояли из независимых «улиц», из которых каждая, хотя и была населена преимущественно работниками известного ремесла, тем не менее, имела среди своих жителей также и купцов и земледельцев и составляла отдельную общину. Улица несла общую ответственность за всех своих членов в случае преступления, она обладала собственной юрисдикцией и администрацией, в лице «уличанских старост», имела собственную печать (символ власти) и в случае нужды собирала уличанское вече; у нее была, наконец, своя собственная милиция, выбранные ею священники и она имела свою собственную коллективную жизнь и свои коллективные предприятия».

Этой точки зрения придерживались и немецкие ученые Э.Мейеро, О.Лабанда, О.Ресслера. Данные воззрения получили название теории «свободной общины», сущность которой сводилась к тому, что общины не государством созданы, а лишь признаны им. Следовательно, общины уже по природе самостоятельны. Кроме того, О.Ресслер считал, что самоуправление есть результат общественной свободы и потому оно является нравственной необходимостью. Данная теория была воплощена на практике. Франкфуртская имперская конституция 1849 г. имела положение о праве общины на самостоятельное заведование общинными делами.

В конце XIX в., в период отмены крепостного права в России существовали так же различные точки зрения на организацию местного самоуправления. Они оформились в два подхода: муниципальное, осуществляемое инициативами граждан и не связанное или слабо связанное с государственной властью, этатистское, вводимое «сверху».

Одним из известных представителей в 60—70 гг. XIX в. первой точки зрения был А.И.Васильчиков, по мнению которого, самоуправление есть "участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления, местным жителям представляется все-таки обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления ".

Следовательно, самоуправление понималось им как участие населения определенной местности в управлении, при этом местные дела и должности должны занимать только местные жители, занимаясь местными хозяйственными и общественными делами. П.П.Тройский назвал это теорией «общественно-хозяйственного местного самоуправления».

Близкие к теории «свободной общины» были теории «хозяйственные», ограничивающие сущность самоуправления до хозяйственной деятельности. Данная идея была законодательно прописана в российском Городском Положении 1870 г., но просуществовала она недолго.

Представляет интерес и понимание местного самоуправления участниками земского движения. Так, теоретик и практик движения С.Ф.Шарапов еще в конце XIX в. считал, что «под власть нужно подвести совсем иной фундамент. Этот фундамент — широкое самоуправление... Выделите из области государственной работы все, что имеет местный характер - только тогда со своими обязанностями будет в состоянии справляться центральное правительство. Местная работа должна быть отдана самоуправляющимся земствам».

Данный подход, отличается тем, что в качестве субъектов самоуправления рассматриваются местные сообщества. Следовательно, местное самоуправление в его понимании - не только форма децентрализации управления, а прежде всего способ самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования местного населения.

Государственной теории местного самоуправления (этатистской) придерживался В.П.Безобразов, который считал, что «органы самоуправления, возникая на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление..., а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти». Он утверждал, что самоуправление есть «исторически естественное и правильное вознаграждение дворянства за утраченные привилегии крепостного права и за все перенесенные с его отменой жертвы». Ему представлялось вполне естественным, что «самостоятельное участие в самоуправлении выпадает на долю естественной аристократии, то есть группы людей, которая по своему образованию, воспитанию, имуществу, талантам, наконец, по независимости общественного положения, стоит выше окружающих его обстоятельств и людей».

Этой же концепции — самоуправление как разновидность государственного местного самоуправления — придерживались и такие известные правоведы и социологи того времени, как Б.Н.Чичерин, М.И.Лазаревский, С.Витте и другие.

Английские ученые, сторонники государственной теории, под местным самоуправлением понимали государственный строй, при котором местные выборные органы осуществляли общественное управление под наблюдением центрального правительства. Государственным вмешательством являлось обращение к общим судам.

Немецкие исследователи (Рудольф Гнейст и др.) считали, что самоуправление создает гармоничное сочетание государства и местных сообществ. С политической точки зрения это рассматривалось как равновесие властей. Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные же органы являются прежде всего агентами государства и затем уже данной местности. Эту точку зрения отстаивал Рудольф Гнейст. Особенность его мнения выражалась в том, что он должности в органах самоуправления считал почетными должностями по назначению от правительства, но бесплатными. В этом он видел гарантию независимости от центральной власти. Дополнял эту точку зрения Г.Еллинек, считавший, что управление должно осуществляться не профессионалами, а почетными гражданами, тем самым утверждая общим признаком самоуправления публичное управление. Взгляд на то, что делами общин должны управлять выборные лица, не профессионалы, не получающие вознаграждения, существовал в науке долго.

Последовательным сторонником государственной теории самоуправления был Лоренц Штейн. Он считал, что «самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в функциях вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе именно этих естественных факторов, ее порождающих. И потому следует выходить из той мысли, что самоуправление, как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих».

Л.Штейн утверждал, что назначение общины в ограниченной мере - создание основных форм и органов государственной власти. Народ без свободной общины, при любом государственном устройстве, не будет свободным.

Постепенно практика самоуправления стала эволюционизировать в направлении подчинения интересам доминирующих классов, трансформируясь в комфортные для них формы. На рубеже веков, накануне первой русской революции, когда политическая система царской России стала терять равновесие, к проблемам местного самоуправления стали вновь обращаться представители самых различных классов и сословий, рассматривая его как главное средство решения социальных проблем, «переходную форму к социализму: нельзя не признать за муниципализацией промышленных предприятий, земельных площадей и доставки главнейших продуктов потребления масс населения - одну из переходных форм к будущему социалистическому строю « «и способ удовлетворения общинных потребностей в городских средствах передвижения, освещения, водопроводах, распределении двигательной силы, банях, купальнях, прачечных, общинных магазинах, городских булочных, доставке пищевых продуктов, обучении врачебной помощи, больницах, отоплении рабочих квартир, одежде, полиции, общинных работах и пр.»

Двойственность в отношении к самоуправлению просматривается в произведениях марксизма-ленинизма. Им представлялось, что возникающее государство диктатуры пролетариата призвано преодолеть отчуждение народа от власти и управления, способствовать всестороннему развитию социалистической демократии и подготавливать условия для отмирания государственности и становления общественного самоуправления.

Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя к идее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл роль и место Советов в структуре государственного управления. «Задача пролетарской революции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих («Советом рабочих депутатов»)». Это высказывание В.И.Ленина дает право считать, что на этапе становления структуры управления советского государства он был противником местного самоуправления как автономного института, независимого от государственной власти.

Это подтверждается и практикой, становление власти Советов происходило во многом за счет ликвидации местного самоуправления. Как утверждалось на III съезде Советов в январе 1918г. - "пролетариат не может остановиться в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления". Их необходимо было или уничтожить, или приспособить к собственным интересам. А так как попытки адаптировать их к новой ситуации оказались безрезультатными, то они были упразднены. Возникли Советы как своего рода унифицированная форма власти и самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества. "Государственной формой диктатуры пролетариата в России должна быть республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху», - считал В.ИЛенин. Советы рассматривались им как тип государства, когда «...народ сам собой управляет... ".

Следует отметить, что на определенном этапе развития марксистской социологической мысли был сделан вывод о практически полном совпадении политической системы социализма с организационно-структурной основой самоуправления.

В советский период времени (в конце 80-х годов) местное самоуправление употреблялось редко и детально не анализировалось. Большинство ученых и практиков отрицали возможность существования в России такого института, считая его атрибутом буржуазного общества. Так, например, А.И.Лукьянов писал: "Конституция СССР 1977г. и действующие конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов, именно и прежде всего, как органов государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как «местное самоуправление ".

Местное самоуправление в современной российской политической мысли трактуется чрезвычайно широко и противоречиво, что находит отражение в реальной практике.

Одна из точек зрения, которая особо проявляется на практике, заключается в том, что местное самоуправление - это низовое звено вертикали государственной власти. Иначе говоря, это местная власть, которой передали некоторые полномочия, позволяющие проявить инициативу и характеризующие ее проявления.

Вторая точка зрения сводится к некоему компромиссному варианту, что проявляется в утверждении, что местное самоуправление - это власть "и государственная и не государственная одновременно ".

Третья же точка зрения отражает полную самостоятельность, уверенность и качественную определенность местного самоуправления. Оно, по мнению академика Б.Н.Топорнина, не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в недалеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата прежде всего вследствие концептуальной уязвимости. В условиях перестройки, во второй половине 80-х годов самоуправление стало пониматься предельно широко и объемно как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Советское законодательство исходило из понимания местного самоуправления как некой системы «организации деятельности граждан».

Перелом к институту местного самоуправления в России произошел в 1990 г. с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР» и закона РФ «О местном самоуправлении в РСФСР»(1991 г.). Этими законами вводилось понятие муниципальной собственности, повышалась роль суда в защите прав субъектов местного самоуправления.

В принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Признавая и гарантируя местное самоуправление, статья № 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственности». Оно прописано и в принятом в развитие конституционных положений федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (М., с.2) в следующем изложении:

1.     Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2.     Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Анализ текста федерального закона показывает, что в качестве фундаментального основания института местного самоуправления в Российской Федерации служит принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.

Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними, т.е. по существу, утверждается поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст.З Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет власть и через органы местного самоуправления.

Следует заметить, что в российском законодательстве учтены основные признаки местного самоуправления в общеевропейском понимании, так как перечень вопросов местного значения соответствует компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии с положением Европейской хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Сравним это определение с определениями российского законодательства, отмечая как совпадения, так и отличия в формулировках.

Совпадает то, что в обоих случаях речь идет об осуществлении местного самоуправления в интересах населения соответствующей территории и под свою ответственность. Однако имеются и серьезные отличия. Право и реальная способность регламентировать значительную часть дел публичной власти в российском определении трансформировались в деятельность по решению вопросов местного значения.

Во-первых, российская формулировка более конкретна. В ней речь идет не о расплывчатой части дел публичной власти, а о гораздо более четко обозначенных вопросах местного значения.

Во-вторых, российская формулировка говорит о деятельности, гарантируемой Конституцией, что указывает на обязательность местного самоуправления, в то время как формулировка Хартии - лишь о праве на такую деятельность.

В-третьих, деятельность по решению вопросов местного значения может осуществляться как органами власти, так и населением через общественные формирования. В Европейской же Хартии говорится о реализации местного самоуправления через властные структуры.

Хартия дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет необходимость подведения под независимость местных властей конституционной и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб их правомочности. Как известно, в январе 1996 г. Россия была принята в Совет Европы, что предполагает строгое следование всем ее положениям; весной 1998 г. Государственная Дума ратифицировала Европейскую хартию.

Современная точка зрения на сущность местного самоуправления отражена в работе Л.А.Велихова, в которой подчеркивается его отличие от государственной власти и характеризуются признаки, раскрывающие его природу и особенности. Согласно его точке зрения, главное различие между государственной властью и местным самоуправлением он видит в характере власти. Местное самоуправление, в его понимании, - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Второе не менее существенное отличие он видит в разграничении сфер компетенции..., т.е. ограниченности круга дел, предоставленных для регулирования и воздействия органам местного самоуправления.

Кроме того, согласно его точке зрения, у местного самоуправления присутствует территориально-ограниченный, выборный принцип. Все это позволяет сделать вывод, что идеи местного самоуправления на протяжении двух столетий занимают умы человечества. Если же классифицировать все представленные точки зрения, то увидим, что главный антагонизм их скрывается в природе местного самоуправления: государственной или общественной.

Истоки общественной теории самоуправления исходят из позиции о существовании естественных и неотчуждаемых прав общины. В России данная точка зрения хорошо сочеталась со славянофильскими представлениями о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав. Сторонники общественной теории отстаивали право органов местного самоуправления заниматься местными хозяйственными и общественными проблемами независимо от государства.

Представители же «государственной» теории усматривали в этом угрозу центральной власти и целостности государства и считали, что органы местного самоуправления должны быть включены в систему государственного управления и следовательно должны быть частью государственного механизма, реализующего политику государства. В отечественной и зарубежной литературе до настоящего времени нет единой точки зрения на местное самоуправление. Даже само понятие, с учетом семантических, дисциплинарных, междисциплинарных и концептуальных различий, отечественными и зарубежными учеными трактуется по-разному. Так, одни авторы утверждают, что местное самоуправление является государственной властью особого рода; другие говорят о негосударственной природе местного самоуправления; третьи полагают, что местное самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой - общественное самоуправление и т.д.

Вместе с тем, в современных теориях и на практике нет в чистом виде ни «общественной» концепции, ни «государственной». Традиционная трактовка местных самоуправляющих общин заменяется положением о производности местного самоуправления от государственной власти. Концепция дуализма предполагает отказ от идеи муниципальной автономии. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь при реализации местных локальных жизненно важных дел в пределах предоставленных полномочий.

Каждая из этих концепций несет в себе значительную долю истины и содержит положения, характеризующие местное самоуправление, которые в той или иной степени актуальны и в настоящее время, но для понимания сущности современного местного самоуправления ни одна из них в отдельности не является достаточной.