1998, № 2

А. ПОНЕДЕЛКОВ, А. СТАРОСТИН, С. МАЙБОРОДА
Теоретико-методологические основания модели современного государственного служащего

В современных российских условиях происходит многоаспектная перестройка всей системы государственного управления и государственной службы. Основные направления реформы государственно-административного управления связаны с переходом от идеократической номенклатурной системы к механизму правового государства с разделением ветвей власти, непрямого государственного регулирований социально-экономических процессов.

Такого рода модель управления и обеспечивающая ее система государственной службы давно сформировалась в условиях государств с высокоразвитой рыночной экономикой. Она основана на методологических и теоретических принципах рациональной бюрократии, сформулированных в трудах таких видных философов и социологов, как М. Вебер, Д. Белл. М. Крозье. F Саймон, П. Влау и др. Элементы Подобного рода моделей административного управления существовали и в имперской России, но «не дотягивали» до западно-европейского уровня из-за более низкого культурно-образовательного уровня основной массы чиновничества и в виду невостребованности многих идей рационального управления в России. Попытки ее развертывания в условиях новой Российской государственности конца XX века сталкиваются с очень большими трудностями. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в ежегодных посланиях Федеральному Собранию последних лет подчеркивает такие недостатки в действиях государственных органов и государственных чиновников, как ситуативный характер действий и отсутствие перспективы (режим «пожарной команды»), неэффективность и постоянное раздувание штатов исполнительной власти, бездеятельность и неисполнительность, коррумпированность и оторванность от интересов общества ¹.

Многие государственные деятели и ученые склонны основные причины этих недостатков видеть в субъективных факторах - низком профессионализме чиновников, несформированности навыков работы в новых условиях, усугубившихся стереотипах «бюрократического сознания», несформированности применительно к современным условиям мотивационной сферы деятельности госслужащих. Такой точки зрения придерживается еще в большей степени население.

В материалах таких известных исследователей, как проф. Комаровский B.C. и проф. Оболонский А.В. подчеркивается, что по оценкам самих госслужащих они в своей деятельности в качестве наименее приоритетных областей видят интересы населения (8% опрошенных) и государства (20%). Что же касается оценок населения, то в его оценках данная направленность выражена еще в меньшей степени (3 % опрошенных)². Близкие к этим оценкам получены и рядом других авторов.

Многие исследователи, вместе с тем, обращают внимание и на организационные и институциональные факторы, обусловливающие упомянутые недостатки в деятельности госслужащих: недостроенность в организационном и нормативно-правовом отношении системы государственной службы, непродуманность и непоследовательность кадровой политики, недостаточный контроль над работой чиновников, низкий уровень оплаты их труда и социальной защищенности и тому подобное³.

Мы хотели бы обратить внимание на значимость теоретико-методологических оснований модели госслужбы и госслужащего, из которых вытекает то или иное понимание сущности и роли объективных, субъективных и средовых факторов в государственно-административном управлении.

Основные подходы к теоретической модели современного государственного служащего сформировались на основе ряда направлений социальной науки. В первую очередь они связаны с развитием представлений о сущности государственно-административного управления и реализующего его функции социального строя государственной бюрократии. Современные теории государственной бюрократии восходят к основополагающим работам начала XX века американской школы государственного управления (public administration), представленной В. Вильсоном, и немецкого философа и социолога М. Вебера. Первый заявил о необходимости разграничения представлений о государственном управлении на собственно политические и административные функции. Второй сформулировал главные положения об основном субъекте (рациональной . бюрократии), реализующем административные функции государственного управления⁴ и о нарастании рационально-организующих начал в его деятельности.

Достаточно спорный тезис Вильсона, тем не менее, косвенно сыграл весьма значительную роль в пробуждении исследовательского интереса к бюрократии. Дело в том, что в 20-е годы для изучения специфики государственного администрирования выделяется особая отрасль знания - государственное управление. В 1926 году Л. Уайт (L.White) опубликовал первое учебное пособие "Introduction to Study of Public Administration", где основным предметом новой дисциплины назывался менеджмент, а не процесс принятия законов. Именно управление, считал Уайт, «стало и будет оставаться центральной проблемой современного правительства»⁵ .

После некоторых дискуссий формулируются два  принципиальных видения предмета новой дисциплины.

1. Государственное управление - это организация и управление людьми и материалами во имя достижения целей правительства.

2. Государственное управление - это искусство и наука управления применительно к делам государства⁶

Признание государственного управления в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего особых знаний и навыков, означало, что для его осуществления необходимы профессионалы. Бюрократия обретала статус значимой группы не только для государства, но и, для общества, ибо ее сфера компетенции включала уже и управление общественными делами.

Особенностью складывающегося подхода к изучению бюрократии стала дихотомия «управление-политика», где каждая составляющая функционировала как бы сама по себе. Это вело к убеждению, что проблемы государственного администрирования тождественны управленческому механизму частных фирм, различия заключаются лишь в характере к масштабности решаемых задач. Исследователей этого периода не интересовала государственная бюрократия как особая социальная группа. Главная проблема виделась в совершенствовании механизма управления.

Логическим дополнением к сформулированному тезису о существующих различиях между политикой и администрированием стала веберовская концепция бюрократии, в основе которой - идея нарастания рациональности человеческого поведения. Вебер считал, что индивид, стремящийся к достижению поставленных целей, заинтересован в определенных фиксированных правилах, регламентирующих поведение людей в обществе. Такие правила, выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, так как резко снижают зависимость индивида от воли и произвола других людей, а также создают возможности выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют его поведение. Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни. Она создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограничения поведения индивидов, которые каждый может учесть в своей повседневной деятельности. Человек оказывается более свободным в своем выборе, менее зависимым от воли другого, менее связанным личными симпатиями или антипатиями, а, следовательно, и более активным, творчески созидающим.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом; 2)иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципом должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом⁷. В другом случае, Вебер определил бюрократию как «организацию» с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления»⁸.

Разумеется, Вебер в своих определениях не стремился перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых «идеальных типов» (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, атрибутивные признай бюрократии. Но главную доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное. институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Соотнося с организационным уровнем государственного управления проблемы личности государственного служащего, мы видим, что в ее трактовке явно или неявно исходят из нескольких основных моделей, выступающих методологическими регулятивами.

Доминирующая ныне модель, назовем ее функционалистски-ролевой, выводит основные черты личности госслужащего из особенностей, черт, основных функций госслужбы как социального института и системы управления. При этом сама такая модель коррелирует с определенным подходом к рассмотрению самой госслужбы, где основные ее функции реализуются таким социально-профессиональным слоем, как бюрократия.

Появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в сознании принципа разделения политической и бюрократической деятельности, понимание необходимости профессионализации управленческого труда; во-вторых, выявление специфических особенностей собственно бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности, и как особой социальной группы.

В становлении научных представлений о государственной бюрократии и соответствующем ей типе личности значительную методологическую роль сыграло функционалистское направление в социологии. Функционализм постулирует универсальную зависимость элементов какого-либо комплекса, смысл  которой заключается в выполнении каждым элементом значимой полезной функции для комплекса в целом. Так, создание в рамках государства любого нового органа или учреждения оправданно и допустимо только в том случае, если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того, способствует выполнению государством своих основных задач в обществе.

Функционализм, казалось, делал представления о государственном аппарате и о каждой государственной организации в отдельности предельно ясными, четко очерчивал перспективы направлений совершенствования их работы. Достаточно было лишь выявить функциональные императивы и направить созидательную деятельность людей на их воплощение в жизнь.

Функциональный подход упорядочил знание об объекте. Государственные организации перестали восприниматься как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждое из них, выполняя определенные функции, представало в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей управление обществом.

Именно с функционалистским представлением и коррелирует статусно-ролевой подход к личности госслужащего.

В чистом виде ролевой подход не часто встречается сейчас в литературе. Обычно он сочетается с другими моделями. Но все же применительно к специалистам-чиновникам, не политическому, а аппаратному уровню госслужбы установки функционализма и ролевого подхода доминируют. При всем при том, что ролевой подход при всей его важности является далеко не исчерпывающим. Более того, если при изучении поведения человека (в том числе и служащего) ограничиваться только ролевой структурой, то полученная картина окажется не только одномерной и далекой от полноты, но в некоторых случаях и прямо искажающей существенные характеристики объекта изучения. В частности, попытка предсказать поведение служащего в конкретной ситуации только на основе пусть даже максимально полного описания его ролевой структуры - занятие весьма рискованное.

На ограниченность ролевого подхода и функционализма в целом применительно к анализу административных систем управления обратили внимание уже давно.

При всей своей значимости методология функционализма не могла ответить на все вопросы, интересовавшие исследователей. Сомнения в ее эвристической ценности были высказаны Р. Мертоном в статье «Бюрократическая структура и личность», опубликованной в 1940 году. Идеальный тип бюрократии, описанный Вебером, по мнению Мертона, - предельно рационализированный и не учитывающий неизбежно возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, способные превращать замысел людей в свою противоположность, порождать дезинтеграционные тенденции. Мертон указал, что изучение бюрократических организаций должно обязательно включать анализ скрытых последствий социальных взаимодействий (названных им в дальнейшем латентными функциями), а также откровенно дисфункциональных явлений.

Методологический подход Р. Мертона был впоследствии положен в основу изучения рядом авторов такого дисфункционального явления в современной бюрократии, как коррупция.

Г. Саймон в критике ортодоксального функционализма пошел еще дальше, он подверг сомнению само основание функционального подхода - методологию рационального выбора. Поведение Человека, считает Саймон, определяется не только его рациональным выбором, т.е. способностью учесть все обстоятельства и принять единственно правильное решение. Люди различаются по уровню способностей, навыков и умений, по ценностным ориентациям и личным целям, по обладанию знаниями и информацией. Функционализм не учитывает эти «ограничения рациональности», перечень которых сам Саймон считает неполными, но без изучения которых невозможно дальнейшее развитие исследований. На ограниченность ролевого подхода обращают внимание и психологи. Например, в категориях теории «социального проникновения» личность описывается как своего рода «луковица», состоящая из многих слоев, причем ее внешние слои символизируют ролевое поведение и все с ним связанное, а внутри, в «ядре», находится индивидуальное".

Так или иначе, но при рассмотрении личности служащего следует учитывать и внеролевой аспект анализа его поведения.

Данный методологический подход, назовем его субстанциональным, был впоследствии положен в основу изучения ряда дисфункциональных явлений в современной бюрократии.

В качестве основного стержня субстанционализма избирается интегральная категория ценностных ориентаций, включающих такие важнейшие качества как ценности, интересы, потребности, установки. Интегрируя в своем сознании совокупность перечисленных компонентов, человек вырабатывает ориентации, т.е. принципы восприятия различных жизненных ситуаций и выбора соответствующих способов поведения.

В норме для госслужащего базисной ценностной ориентацией является его устойчивая направленность на соблюдение общественных и государственных интересов, на достижение поставленных перед аппаратом социальных целей на правовой основе. Следует выделить такие основные виды ориентаций госслужащего как ориентация на саму работу- на деятельность, ориентация на вознаграждение за работу и ориентация на карьеру (служебную перспективу).

Субстанционализм, как и функционализм, реализуется в разных социологических и социально-психологических концепциях (диспозиционная модель, теория поля, теория самосогласованности). Однако в современных работах по проблемам государственной службы и государственного служащего наблюдается тенденция к взаимодополнительному применению названных выше основных методологических моделей". Это позволило по новому взглянуть на специфику государственных учреждений и деятельность госслужащих, в которых аккумулируются социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и которые являются ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, борьбы политических сил.

В последние годы наблюдается взаимодополняющее влияние описанных выше теоретико-методологических подходов на формирование модели современного госслужащего в развитых странах Запада. При доминирующем влиянии функционализма, который прошел ряд этапов и в последние годы проявился в таких подходах и моделях как «открытая» или «отзывчивая» бюрократия, менеджеризация и маркетизация госслужбы, чувствуется влияние субстанционализма. Речь идет о началах средового и адаптивного подходов. В условиях развитой демократии и гражданского общества в качестве значимой  тенденции  административного управления заявляет о себе коэволюционный подход к развитию социума, момента подстройки к социальным процессам.

Необходимо также отметить, что теоретические взгляды на государственно-административное управление и качества служащих, необходимые для его реализации, развивались в тесной связи с политической и социальной практикой, а также в сопряжении с социокультурными особенностями основных «очагов» культуры общества.

Такого рода процесс ретроспективно может быть представлен как многоэтапный. Например, американские исследователи обычно выделяют в развитии теории и идеологии государственной службы следующие основные периоды:  правление «наследников  и джентльменов» (1789-1829 гг.), правление «людей, пробившихся собственными силами» (1829-1883), возобладание принципа «общего блага» (1883-1906), господство «научного управления» (с 1906 г.).

Хронологические рамки такой периодизации носят условный характер, но она удачно акцентирует внимание на природе качественных изменений в теории и практике государственной службы¹².

Сложившийся к настоящему времени на Западе образ государственной службы и соответствующий ему тип госслужащего вписывается в модель «научного управления», в которой доминируют функционалистские подходы. Обобщенно основные черты этой модели выглядят следующим образом.

Основные законы функционирования бюрократического аппарата в условиях демократии универсальны и во многом не зависят от национальной специфики. Необходимые условия для формирования честного, компетентного и дисциплинированного аппарата госслужащих в любом обществе включают:

1. Неукоснительное соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки их профессиональной пригодности. Стабильность основных «правил игры» в отношении продвижения и вознаграждения, позволяющая служащим планировать карьеру, активно заниматься повышением своей, квалификации и созданием положительного имиджа.

2.  Обеспечение  государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной мере стимулирующих усердный труд и гарантирующих высокую престижность положения государственного чиновника.

3. Систему надзора и контроля за действиями чиновничьего аппарата, способность пресекать  возможные  нарушения  и злоупотребления. Главным методом построения государственной службы в развитых странах является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого квалификационных требований, предъявляемых.

Вместе с тем, в связи с имеющимся богатым опытом Запада по реализации теоретико-методологических предпосылок построения моделей госслужбы и госслужащего и определенными сложностями его воплощения в иных социокультурных условиях, возникает вопрос об оптимальном для российских условий пути.

И, прежде всего, важно ответить на вопрос: «Следует ли России, модернизируя свою госслужбу, идти таким же путем, как и Запад?» Единой точки зрения на этот вопрос, как среди российских, „так и среди западных специалистов нет. Часть из них считает следование западному опыту реформирования госслужбы обязательным условием успеха модернизации любой страны. Другие полагают, что управление - это не относительно автономная система (так считает часть специалистов на Западе), а социокультурная система, которую можно объяснить только в связи со всей системой национальной культуры. Ценности, присущие национальной культуре в целом, которые передаются из поколения в поколение благодаря воспитанию и процессам социализации, входят и в управление. Так, если в обществе в целом преобладает патриархальный дух, если в семьях никто не может усомниться в правоте отца, то и в управлении никто не будет критиковать начальника, и информация будет поступать лишь в одном направлении. Поведение госслужащего в процессе своей деятельности в этой ситуации, прежде всего, может быть ориентировано на патронажные или клиентистские отношения, определяемые этническими или культурными особенностями. С этой точки зрения, управление - не универсальный феномен, а «плюралистический», характеризуемый в различных культурах по-разному. Оно многофункционально: то, что западным наблюдателям зачастую кажется недостатком управленческой деятельности, представители другой культуры считают рациональным, так как помимо чисто административных задач они должны выполнять другие задачи и функции.

Рассмотрев ряд узловых моментов в историческом формировании типа господства и управления, а также пытаясь выделить основные характерные черты в образах управляющих разных периодов на основе достаточно обширного теоретического материала социологической мысли, можно сделать следующие выводы.

Образ служащего претерпевал изменения по мере развития самого государства, типа его организации.

Образ служащего изменялся в процессе становления механизмов и методов управления, в зависимости от усложняющихся функций системы управления в обществе.

Доминирующими теоретическими моделями государственного служащего следует признать функционалистскую модель и ценностную модель, трактующую госслужбу и деятельность госслужащего в качестве проявлений определенного типа профессиональной культуры в рамках названных моделей.

Образ служащего эволюционировал от типа функционера, исполняющего государственную волю вышестоящего, либо выполняющего определенные социальные программы до типа высокообразованного, профессионально обученного и подготовленного управляющего субъекта, зачастую принимающего самостоятельные решения, не будучи застрахованным от ошибки, но пытающимся ее предвидеть.

Образ служащего обрел со временем не только сугубо положительные качества, но во многом нес в себе немало пороков и недостатков; представляя собой не только персонифицировано выраженную систему современной государственной власти, как таковой, но и воплощение человеческих проявлений, обусловленных, как природными (неосознанно-иррациональными), так и культурными началами. Рефлексивный анализ теоретических и методологических начал в построении моделей госслужащего позволяет сформировать достаточно широкий, панорамный взгляд на личность и деятельность современного госслужащего, учесть не только их функционально-деятельностные, но и культурно-ценностные и цивилизационные аспекты. С этой точки зрения управление - не одномерный феномен, а «плюралистический», характеризуемый в различных культурах по-разному и востребующий в разных пропорциях основные аспекты и параметры управленческой деятельности.

При анализе имеющихся нормативно-должностных моделей госслужбы и госслужащих и при построении новых, данные теоретико-методологические соображения должны учитываться самым внимательным образом.

См.: Ельцин Б.Н. Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 1997.7 марта. С. 6-7.; Общими силами - к подъему России // Российская газета. 1998. 24 февраля. С. 5.

" Комаровский-B.C., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вести МГУ. Сер. 12. Политические науки. 1997. 4. С. 66-67,

™ Охотский Е.В. Кадры в зеркале социологии//Власть. 1997. № 6.

" Shafritz Ш„ Albert J.C. Classic of public administration. Chicago, 1987, p.41.

" WEber 1. Theory of Social and Economical Organization. N.Y. 1947 " shafi-itzJ.M., Albert H.C. Classic of public administration. Chicago, 1987, p.41.

"" Shafritz J.M„ Albert H.C. Classic of public administration. Chicago, 1987, P.243,

™ WEber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y. 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch. N.Y. 1969. P.2.

" WEber t. «Bureaucracy», in «From Max Weber», H. Oath and C. Wright Mills, eds. N.Y„ 1946.

" Altman I, Taylor D. Social Penetration: The Development of Interpersonal Relationships. N.Y. 1973.

" Мальцев B.A. Государственный служащий современного типа. М.-Н.Новгород: 1995.

" Абрамов Ю.К. Эволюция концепции государственной службы в США // США: экономика, политика, идеология. 1997. Ч, С. 33.