2003, № 1

Максим ВЛАДИМИРОВ, Наталья ГРИГОРЬЕВА, Ольга ЯЗЕПОВА

Областная общественная палата: идеология, технология, практика

Предварительные замечания

Для устойчивого экономического развития региона необходимы промышленный потенциал, финансовые, природно-сырьевые и другие ресурсы. Для Новгородской области одним из ключевых ресурсов, на который сегодня разумно делать ставку, становится общественный капитал', представляющий собою совокупность принципов, культивирующихся управляющей командой.

В самом общем виде главными элементами общественного капитала выступают:

Принципы, которые теперь можно сформулировать, десять лет назад ощущались лишь интуитивно². Сегодня настает время проанализировать то, что было сделано за первые годы обустройства нового общества, и, учитывая все плюсы и минусы, строить стратегию развития на будущее.

Обозначенные нами элементы общественного капитала выстраиваются в систему, начинают работать, развивая друг друга, только при условии направления усилий на обеспечение открытости и доступности власти.

К сожалению, проблему прозрачности власти часто рассматривают ограниченно, только в одном аспекте - как реализацию права граждан на доступ к правовой информации. Но, очевидно, что проблема является более сложной и не исчерпывается простым опубликованием нормативных правовых актов. В ряде случаев речь идет не только о простом информировании населения о предполагаемых рещениях органов власти, но и о предварительной общественной экспертизе их проектов.

С 1995 года в Новгородской области уже сложились некоторые формы работы, позволяющие осуществлять контакты с общественностью на постоянной и конструктивной основе. Например, помимо обязательных по закону форм, таких, как прием граждан по личным вопросам, органы управления в регионе сознательно пошли дальше. В день общественного приема граждан каждый желающий может прийти на встречу и общаться с руководителями области и города.

В городах и районах области работают приемные Губернатора области, в которых регулярно проводится прием либо самим Губернатором, либо его представителями-кураторами данных территорий.

Раз в квартал вот уже восемь лет проводятся областные информационные дни³. Это означает, что в течение одного дня Губернатор, его заместители, руководители областных комитетов и некоторых федеральных служб проводят более 100 встреч в трудовых коллективах, на сходах граждан и разъясняют позицию власти по главным проблемам. Данная технология положительно зарекомендовала себя и взята на вооружение в ряде муниципальных образований области. С февраля 2003 года Администрация Великого Новгорода - крупнейшего муниципального образования в области, ввела практику ежеквартальных городских информационных дней.

Ежегодно в режиме диалога формируются трехсторонние соглашения между органами государственного управления, работодателями и профсоюзами, в которых согласуются специфические интересы сторон.

В Новгородской области - одной из первых среди других субъектов Российской федерации - была введена система общественных публичных слушаний бюджета области и важных для ее развития законодательных актов.

Совокупность приведенных форм является подтверждением того, что в основе работы лежит стратегически важное понимание ее системности: обеспечение взаимодействия между органами власти и общественностью - одно из важнейших требований управления в демократическом обществе. Ни один государственный строй не может долго существовать, не мобилизуя тем или иным образом поддержку граждан, не привлекая их к сотрудничеству в решении существующих проблем. Иными словами, сложилось устойчивое понимание того, что реальные шаги по обеспечению открытости власти для самой власти являются важным политическим ресурсом.

При всем разнообразии форм и методов связей с общественностью необходимым компонентом каждой из них является коммуникация, предполагающая взаимный обмен информацией о целях деятельности, интересах и запросах, предлагаемых сторонами путях и методах решения проблем, учет мнений и точек зрения. Важную роль в решении этой задачи на протяжении многих лет в нашем регионе играет такая форма взаимодействия с общественностью, как областная общественная палата.

Изначально общественные палаты создавались по предложению Администрации Президента Российской федерации Б.Н. Ельцина на региональном уровне при полномочных представителях Президента Российской федерации в регионах. Практика показала, что только в части регионов России эти общественные институты были созданы, и далеко не все из них продолжали успешно осуществлять свою деятельность.

Исходя из местных условий и общественно-политической ситуации в области, было принято решение о создании общественной палаты при Новгородской областной Думе и Администрации Новгородской области. Насколько верным оказалось решение, можно судить по тому, что общественная палата работает на регулярной основе уже в течение восьми лет, являясь реальным, а не декларативным механизмом двухстороннего общения для выявления общих интересов и достижения взаимопонимания, осуществления общественной экспертизы нормативных правовых актов и принимаемых управленческих решений, планов и программ социально-экономического и общественно-политического развития.

Технология

Областная общественная палата при Новгородской областной Думе и Администрации Новгородской области (далее общественная палата) является совещательным органом и организационной формой взаимодействия областной Думы, Администрации области и общественности, в рамках которой осуществляются консультации, обсуждение и согласование позиций по важнейшим вопросам политической и социально-экономической жизни области.

Основными целями и задачами общественной палаты являются:

Компетенция, порядок организации и деятельности общественной палаты регулируются положением об областной общественной палате (утверждено постановлением Новгородской областной Думы и Администрации области от 29.08.94 №б1-ОД/236) и регламентом работы (принят на заседании общественной палаты в 1996 году).

Состав общественной палаты формируется из представителей общественных объединений, некоммерческих организаций и политических партий (далее организаций), зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством. Каждая организация может делегировать в состав общественной палаты по одному представителю.

Общий численный состав общественной палаты не ограничен, и на протяжении всего периода ее деятельности он претерпевал изменения. Для вхождения в ее состав организации необходимо представить копию свидетельства о регистрации и выписку из решения руководящего органа, правомочного определить кандидатуру своего представителя в областной общественной палате.

Заседания общественной палаты, проходящие, как правило, раз в месяц, поочередно ведут сопредседатели - председатель Новгородской областной Думы, Губернатор области, главный федеральный инспектор в Новгородской области (по согласованию).

Решения общественной палаты принимаются простым большинством голосов присутствующих членов палаты и носят рекомендательный характер.

Для рассмотрения выносятся вопросы, предложенные сопредседателями или членами общественной палаты.

На очередном заседании областной общественной палаты принимается повестка заседания и утверждаются вопросы, принимаемые к рассмотрению на следующем заседании. Информационные материалы и проекты нормативных правовых актов направляются членам общественной палаты заранее.

На заседания общественной палаты в качестве докладчиков приглашаются руководители структурных подразделений Администрации области и областной Думы, а также руководители органов управления и различных организаций области. Ход проведения заседания и принятые на нем решения освещаются в средствах массовой информации.

Практика

Областная общественная палата начала свою работу в июле 1994 года. В начале своей деятельности палата насчитывала не более 20 человек. Сегодня в ее состав входят руководители или члены 75 организаций, представляющих основные социальные группы населения и весь спектр политических интересов общества.

За время существования общественной палаты проведено около 60 заседаний, рассмотрено около 100 проектов федеральных и областных законов, а также вопросов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности.

По прошествии восьми лет можно уверенно сказать, что вся работа общественной палаты строится на конструктивной основе. Важным является тот факт, что сопредседателями общественной палаты являются Губернатор области, председатель областной Думы и главный федеральный инспектор в Новгородской области. Таким образом, членам общественной палаты предоставлена возможность получать исчерпывающую информацию из "первых рук" и доносить в кратчайшие сроки суть обсуждаемых проблем до членов своих организаций. Немаловажным является и то, что на заседании каждый член общественной палаты может напрямую обратиться к сопредседателю с вопросами или предложениями, касающимися деятельности своей организации.

Организационную работу по подготовке и проведению общественной палаты, а также по контролю за исполнением принятых решений осуществляет отдел по связям с общественностью Комитета государственной службы области.

Замечания и предложения, поступившие в ходе обсуждения вопросов повестки дня, направляются для экспертного заключения в структурные подразделения Администрации области. Информация о результатах рассмотрения предложений представляется членам палаты в письменном виде.

Следует отметить, что в организации деятельности общественной палаты ведущие сталкиваются с трудностью проведения самого заседания и соблюдения регламента работы: выступления участников заседаний бывают излишне эмоциональными и продолжительными; иногда члены общественной палаты допускают некорректные выражения в адрес конкретных лиц. Вопросы соблюдения требований регламента и дисциплины неоднократно рассматривались по инициативе самих членов палаты и на сегодняшний день остаются актуальными.

Практика проведения заседаний общественной палаты показывает, что в рамках ее деятельности целесообразно создавать временные рабочие группы для более детального изучения обсуждаемых проблем и выработки конкретных предложений и рекомендаций.

В качестве примера можно привести организацию и подготовку заседания общественной палаты по вопросу "Проблемы управления твердыми бытовыми отходами в Новгородской области" в 2002 году. В ходе работы над данной проблемой по инициативе председателя клуба "Экология" была создана рабочая группа, которая выработала конкретные предложения по решению указанной проблемы. В частности, поступило предложение о создании Координационного совета по проблеме твердых бытовых отходов. Предложение было рассмотрено, и распоряжением Администрации области от 12.07.2002 №377-рг создана Комиссия по разработке системного подхода к утилизации и переработке твердых бытовых отходов. Подобная форма работы общественной палаты является примером конструктивного взаимодействия органов власти и общественности в решении социально-значимых проблем.

Ежегодно в целях выработки основных направлений совместной деятельности общественным объединениям предлагаются на рассмотрение проекты Концепции социально-экономического развития и бюджета области. На завершающем этапе работы проводится заседание общественной палаты, на котором обсуждаются проекты, вносятся замечания и предложения.

Так, в ноябре 2002 года на заседании общественной палаты рассматривались проекты Концепции социально-экономического развития области и областного бюджета на 2003 год. В ходе обсуждения вопросов от членов общественной палаты поступило около 50 предложений. После прохождения экспертизы в структурных подразделениях Администрации области 19 предложений получили положительную оценку и были включены а проект "Концепции-2003".

Зачастую неправительственные организации являются первопроходцами, разрабатывающими и апробирующими новые модели социальных служб на основе знания конкретных проблем тех людей, которых объединяют. Не случайно инициаторами областного законопроекта "О государственном социальном заказе" стали организации, являющиеся членами общественной палаты. Они вошли в рабочую траппу для выработки рекомендаций по обеспечению комплексного решения вопросов, связанных с созданием, разработкой и реализацией целевых социальных программ с помощью механизма государственного социального заказа.

Аналитика

Участие в работе общественной палаты носит добровольный характер, и единственным требованием для ее членов является официальная регистрация организации в соответствии с действующим законодательством. В 1994 году была проведена предварительная работа с руководителями существовавших в то время организаций, и давшие согласие были приглашены к работе.

В таблице 1 приведена статистика по количеству заседаний, количеству рассмотренных вопросов и численности членов общественной палаты. В 2003 году состоялось одно заседание общественной палаты по вопросам проведения приватизации в Новгородской области (учтено в данной таблице). Следующее заседание находится в стадии подготовки и будет посвящено вопросам работы органов ГИБДД, соблюдению правил дорожного движения и состоянию дорог в области.

Таблица 1

За период с 1994 года в связи с реорганизациями и прекращением существования из состава общественной палаты вышло 13 организаций. С 1994 года по 2001 год в среднем ежегодно прибывало по 10 новых организаций, а в течение последних двух лет численность не претерпела изменений.

В первые годы в повестку дня заседания общественной палаты включалось несколько вопросов, затем, в целях более детальной проработки и выработки качественных предложений за правило было взято рассмотрение не более одного - двух вопросов.

В состав общественной палаты входят представители различных некоммерческих организаций и политических партий, представляющих интересы определенных слоев и социальных категорий общества:

На диаграмме 1 приведено распределение членов общественной палаты по основным сферам их деятельности. Основную долю - 24 (32%) составляют политические организации. На втором месте - 23 (30,7%) - социально ориентированные организации (ветеранские организации, детские организации, организации инвалидов и т.д.).

Диаграмма 1

Организации, ведущие свою деятельность в экономической сфере (например, Ассоциация женщин-предпринимателей Новгородской области, региональная общественная организация "Союз предпринимателей Новгородской области" и т.д.), представлены в количестве десяти (13,3%). Правозащитные организации представлены девятью, что составляет 12%. Остальные сферы выглядят менее представительно: по три (4%) приходится на экологические организации и организации сферы правопорядка (например, Новгородское областное отделение Российской организации (секции) международной полицейской ассоциации и др.); две (2,7%) - национальные организации; одна (1,3%) - профсоюзные.

Необходимо отметить, что в составе областной общественной палаты профсоюзная сфера представлена единственным членом - Областной федерацией независимых профсоюзов, включающей в себя различные отраслевые профсоюзы и развернутую сеть первичных организаций.

Всего за восемь полноценных лет работы общественной палаты рассмотрено 90 вопросов (см. таблицу 1). Наибольшее количество вопросов связано с экономической сферой. Распределение количества вопросов по сферам приведено на диаграмме 2.

Диаграмма 2

Большинство рассмотренных вопросов являются информационными сообщениями и докладами по различным сферам, проблемам или ситуациям. Каждый третий из рассмотренных вопросов является проектом федерального или областного нормативного правового акта. Из всех рассмотренных законопроектов 54,2% являются проектами региональных законов, а 45,8% - федеральных. Очевидно, что из-за регионального статуса общественной палаты на ее заседаниях не рассматривались проекты нормативных правовых актов муниципального уровня.

Каждый десятый вопрос касался разработки и исполнения концепции социально-экономического развития области. Восемь процентов рассмотренных вопросов касались формирования и исполнения областного бюджета.

На первом месте находятся вопросы, касающиеся всех аспектов жизнедеятельности общества и государства. К этой категории, например, относятся проекты федеральных законов "О государственном языке Российской федерации" и "О государственном гимне Российской федерации" и т.д. Но львиную долю вопросов данного раздела составляют проекты концепций социально-экономического развития области как комплексного программного документа.

Показательным является подробный анализ работы общественной палаты над проектами концепций социально-экономического развития области. Подготовленный проект концепции Администрация области рассылает органам управления области, хозяйствующим субъектам, научным и высшим учебным заведениям, а также членам общественной палаты. Затем происходит сбор предложений, обсуждение, финансово-экономическая экспертиза предложений и корректировка проекта концепции. В результате многолетней работы выработан алгоритм разработки концепции и проведения ее общественных слушаний. Кроме того, определены порядок оформления и требования к содержанию предложений: никаких пустых заявлений и идей, все предложения должны быть четко сформулированы, обоснованы, подкреплены источниками финансирования и являться объективно необходимыми для развития области.

В таблице 2 приведены данные о предложениях членов общественной палаты в ежегодной концепции социально-экономического развития.

Таблица 2

Как видно из таблицы, в среднем только каждое третье предложение включается в проект концепции. Многие предложения и замечания членов общественной палаты оцениваются специалистами органов исполнительной власти как нецелесообразные ввиду недостаточного финансирования или отсутствия соответствующих норм в федеральном и областном законодательстве. В то же время, отклонение ряда предложений происходит в силу их популизма и декларативности.

Проект концепции социально-экономического развития области первый раз был включен в повестку дня общественной палаты в 1997 году.

Необходимость существования такого института, как областная общественная палата, очевидна, хотя результаты ее работы не всегда удовлетворяют как власть, так и самих ее членов. Такая оценка объясняется тем, что многие предложения и замечания участников диалога по важнейшим социально-экономическим вопросам оцениваются специалистами органов исполнительной власти как нецелесообразные в виду недостаточного финансирования или несовершенства федерального и областного законодательств. На наш взгляд, это зависит также и от ряда объективных причин, таких, как: непрофессионализм, популизм и декларативный характер ряда предложений. Не всегда вопросы, рассматриваемые на палате, прорабатываются ее членами на должном уровне.

Выводы

Многолетний опыт работы общественной палаты как организационной формы взаимодействия органов власти с общественностью закономерно ставит вопрос: в чем заключается секрет востребованности этого общественного института? Ответ на этот вопрос включает, по крайней мере, несколько возможных аспектов.

Во-первых, в возможности прямого диалога с органами государственного управления, публичного выражения интересов своих социальных групп. Во-вторых, общественным объединениям предоставлена возможность свободно проводить общественную экспертизу проектов решений органов государственной власти и тем самым способствовать реализации своих программных целей и задач. В-третьих, обладая достаточным интеллектуальным, профессиональным и политическим потенциалом, действуя добровольно и организованно, некоммерческие организации зарекомендовали себя надежными социальными партнерами органов власти при выполнении общественно значимых программ. В-четвертых, областная общественная палата играет важную роль в социально-экономической и политической жизни региона, способствует консолидации общественных объединений, основных политических сил, органов исполнительной и законодательной власти, сохранению стабильной общественно-политической ситуации.

Форма взаимодействия с общественностью в рамках областной общественной палаты является одной из систем обратной связи, прямым источником получения информации о состоянии общественного мнения. Такая форма взаимодействия стимулирует гражданскую активность, позволяет объективно оценивать происходящие события в области. Действующая технология взаимодействия, позволяющая обеспечить представителям общественных объединений доступ к необходимой информации, прошла "обкатку" в регионах, и сегодня по инициативе Президента Российской федерации В.В.Путина созданы окружные общественные палаты при полномочных представителях Президента в федеральных округах. Ряд членов Новгородской областной общественной палаты приглашены к участию в работе общественной палаты Северо-Западного федерального округа.

Данный факт позволяет сделать следующие выводы.

Первое. Подтверждается объективная внутренняя и внешняя необходимость в открытости органов власти, прямого диалога с обществом.

Второе. Создание, помимо региональных, и окружных общественных палат говорит о намерении придать системность взаимоотношениям между органами власти и общественностью.

Третье. Участие региональных общественных лидеров в работе окружной общественной палаты может позволить им получать больше информации о социально-экономической ситуации в стране и происходящих процессах в обществе, что, в свою очередь, должно положительно сказаться на эффективности работы областной общественной палаты и уменьшении необоснованной политической напряженности в регионе. 

1. Н.Петро. Создание общественного капитала в России: новгородская модель. //Управленческое консультирование. №1. 2001 с. 7-19.

2. М.М.Прусак. Подходы к формированию гражданского общества в России. Новгородский аспект. - Гражданский Форум. Выпуск 2. Под ред. Солонина Ю.Н. Санкт-Петербург, Издательство Санкт-Петербургского философского общества. 2002. с. 57-76.

3. Баранова Е.И., Владимиров М.В. Информационный день как технология обратной связи в работе власти с населением. //Управленческое консультирование. №2. 2002.