2002, № 4

Алина КОСТЮКОВА

О системе местного самоуправления и земских учреждений в России: возможные исторические параллели

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

 Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Становление местного самоуправления представляет собой длительный процесс. Местное самоуправление включается, как один из элементов в систему властных отношений. Взаимоотношение органов местного самоуправления и системы государственной власти непосредственно сказывается на состоянии правотворчества на местном уровне, определяет сущность и основные формы организации местных сообществ.

Успешное решение задачи становления местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе теоретического и практического исследования процесса формирования системы местного самоуправления, учета опыта земского движения в России.

Обратимся к истории России. Несмотря на то, что в Российском государстве со времен Московского княжества преобладали тенденции к централизации власти, слово «земство» вошло в отечественное законодательство задолго до реформы 1864 года[1]. В результате земской реформы Ивана IV, призванной уничтожить систему наместников-кормленщиков, был учрежден институт земских и губных старост, избираемых населением.

И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государя (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно, прогрессивным моментом реформы было внедрение выборного начала в сферу управления. Однако XVII век объявил войну реформам XVI столетия. Коронные чиновники-воеводы вытеснили "выборных людей" и сделались бесконтроль­ны­ми начальниками областей и уездов.[2] Эта тенденция сохранилась и в ХУШ веке.

Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание. В каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. Но узкосословный характер системы управления был выражен еще резче, чем в допетровские времена. Хотя "избные старосты" XVI века избирались из дворян, право участия в выборах распространялось на все сословия. В ландраты же могли попасть лишь дворяне, избранные только дворянством. К тому же будучи выборными, по закону, они фактически превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 году Петр предпринял новую реформу. Он уничтожил ландратские органы и ввел центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип полицейского административного государства. На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному самоуправлению. Уже в конце жизни, в 1724 году, Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответствен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе[3].

К Петру восходят и первые попытки устройства городской жизни на новый лад - по западно-европейскому образцу. Он издает указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, которые позже были заменены магистратами.

Права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм они не получили. Выбираемые населением члены магистратов поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала при Екатерине II и оставила более глубокий след, чем попытки Петра I как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Бесчисленные злоупотребления администрации и недовольство населе­ния заставили Екатерину II издать в 1766 году манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. В ее состав дворяне избирали по одному депутату от каждого уезда, городские обыватели - по одному от города, прочие сословия и звания - по одному от своей провинции. Во всех наказах депутатам высказывалась мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий коронных чиновников. Результатом деятельности комиссий стало появление важных законода­тельных актов - Учреждения о губерниях и Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи (Городового положения)[4].

Жалованная Грамота впервые устанавливала в русском городе всесословное «общество градское», принадлежность к которому определялась не сословным положением, а имущественным цензом. «Общество градское» избирало Всесословную думу, а она из своего состава - шестигласную, состоящую из городского головы и шести гласных, для повседневного отправления текущих дел.

Предметы ведения Думы Городовое положение распределяло по восьми рубрикам. Среди них - прокормление и содержание городских жителей; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; сохранение в городе мира, тишины и согласия; заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; приращение городских доходов и др. На практике, однако, распорядительная роль думы оказывалась более скромной, чем было намечено.

Кроме указанных органов, Городовое положение устанавливало так называемые "собрания градского общества", на которых могли присутствовать все члены градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только лица, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей в год. Компетенция собрания была очень широка - от выборов городского главы, бургомистров и ратманов, старост и депутатов, представления губернатору своих соображений "о пользах и нуждах общественных", издания постановлений, подачи ответов на предложения губернатора до исключения из градского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя "всеми известными пороками".

Жалованная Грамота городам должна была положить начало широкомасштабной реформы, однако местное самоуправление времен Екатерины II постигла та же участь, что и петровские ландраты и земских комиссаров. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, учреждение о губерниях, наоборот, предоставило привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства создаваемыми учреждениями, в связи с чем практическая роль органов самоуправления оставалась крайне незначительной[5].

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины II трудно переоценить. Ее законодательные акты были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось делить власть чиновникам из центра. Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования отечественного муниципального права.[6]

В результате либеральных реформ 60-х годов XIX века в России началось интенсивное развитие земского самоуправления. Изучение деятельности земств является важной задачей историков, актуальность которой в наши дни, когда происходит становление новой модели местного самоуправления в сложных условиях социально-экономических реформ, резко возрастает. Анализ деятельности земских учреждений России помогает уяснить национальные особенности развития механизма местного самоуправления и дает возможность использовать в современных условиях позитивный опыт организации работы губернских и уездных земских учреждений.

1 января 1864 года Александр II подписал Положение о земских учреждениях. Оно делило избирателей на три курии: землевладельцев всех сословий; горожан-собственников недвижимого имущества в городе; сельских обществ. От первых двух курий выборы производились на съездах их представителей. А выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды избирались гласные уездного земского собрания. Земские гласные избирали из своей среды губернских гласных.

Законодательно были определены функции земств. Они получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, распоряжались местными сборами губерний и уездов[7].

К ведению уездных земств относились все местные повинности и немало общегубернских - устройство и содержание дорог, наем домов для рекрутских присутствий, содержание местных по крестьянским делам учреждений, статистических комитетов и др. Всякое новое дело влекло за собой обложение земских плательщиков новыми налогами. Поскольку право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было ограничено Времен­ными правилами, в качестве объекта налогообложения оставались одни земли, а они и без того несли высокие платежи. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью, многие постанов­ления земств, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел.

Если поначалу правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, то уже в начале 1866 года появились угрожающие симптомы. В этом году выходят два циркуляра министра внутренних дел, которые ещё больше ограничили право земств на налогообложение. Они теперь не имели права облагать сборами изделия и продукты, изготовленные на фабриках и заводах и продаваемые торговыми заведениями, которые уже были обложены акцизом в пользу казны. Последовавший за циркулярами закон 1867 года ещё более стеснил земскую деятельность.

Несколько лучше сложилась судьба городского самоуправления. Городовым положением 1870 года избирательное право, как активное, так и пассивное предоставлено было каждому городскому обывателю. Каждый, кто владел минимальным имуществом или в качестве торговца или ремесленника платил сборы в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и быть избранным в гласные. Разночинцы и рабочие устранялись от участия в местном самоуправлении, и это был шаг назад по сравнению с Жалованной грамотой Екатерины. Заимствованная у Пруссии трёхклассная избирательная система обеспечивала преимущественное представительство в городской думе самых состоятельных граждан[8].

Городской Думе были предоставлены распорядительные функции, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведённых ей Думой. Дума избирала членов управы и городского голову, который затем утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел, в зависимости от ранга города. Городской голова, как правило, не только руководил управой, но и являлся председателем думы, что затрудняло любую критику действий управы.

В результате реформы 1870 года городскому самоуправлению была предоставлена сравнительно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Губернатор или министерство внутренних дел утверждали лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые. Но все спорные вопросы решались в административном порядке - губернскими по городским делам присутствий, куда наряду с прокурором окружного суда входили губернатор и вице-губернатор, а не судом в общем порядке, установленном законами. В этом проявлялась непоследовательность реформы. Тем не менее, Положение 1870 года, построенное на идее доверия к местному самоуправлению, способствовало развитию городов и придало им определенную силу и значение.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления бюрократического самодержавия. 12 июня 1890 года было опубликовано новое Положение о земских учреждениях. Увеличив количество гласных из дворян, новое положение вместе с тем уменьшило их общее число более чем на 30 процентов. Были лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был, по существу, уничтожен принцип выборности управ: не только председателя, но и всех членов управы утверждал губернатор. Он получил право останавливать исполнение постановлений земских собраний в случаях не только нарушений закона, но и несоответствия «общим государственным пользам и нуждам».

Городовое положение 1892 года значительно урезало избирательное право горожан. В результате число избирателей уменьшилось в 6-8 раз, примерно в два раза было сокращено и число гласных. Выборные должностные лица городского управления приравнивались к правительственным чиновни­кам, были поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. Губер­натор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло отстранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Можно сказать, что после реформы 1892 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»[9].

В XX век Россия вошла, освободившись от реформаторских «иску­ше­ний» XIX века, жестко административным бюрократическим государством. Но общественный подъём 1904 - 1905 годов поставил власть перед необходи­мостью преобразования всего государственного строя на конституционных началах. 17 октября 1905 года высочайшим манифестом Николая II была уч­реж­дена законосовещательная Государственная Дума. Встал вопрос о реформе земского и городского самоуправления. Однако до его рассмотрения не успела дойти ни первая Государственная Дума, ни вторая, вследствие их прежде­временного роспуска, хотя во вторую Думу был внесён правительством проект Положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами - проект Положения о выборах земских гласных. Проекты сходились на необходимости учредить первичную земскую единицу (у правительства - посёлок, волость; у кадетов - участок) в целях включения в самоуправление основного числа граждан.

Правительство, переработав и значительно ухудшив свои проекты о поселковом и волостном самоуправлении, в конце 1908 года внесло их в третью Государственную Думу. Проект о поселковом управлении так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы, а принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении перешёл затем в Государственный Совет, где пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли военные проблемы.

Но многолетняя работа над проектами устройства волостного земства не пропала бесследно. Многие выработанные обществом и законодателями решения и положения легли в основу очень кратковременной, но интенсивной законотворческой деятельности Временного правительства.3 марта 1917 года им была принята Декларация Временного правительства, где во главу угла предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Особое совещание по реформе, начав работу 26 марта, за несколько месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых были утверждены Временным правительством.

Преобразование на демократических началах городских выборов, пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений, улучшение городских финансов и кредита, учреждение мелких городских единиц в крупных городах - это только часть основных вопросов, которые охватывала реформа. Создавалось поселковое самоуправление. Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, учреждалась мелкая земская единица -волостное земство. Наконец, земство вводилось почти повсеместно в стране с изменениями, вызываемыми местными особен­ностями[10].

Послеоктябрьская судьба местного самоуправления была недолгой. Земское и городское самоуправления оказались в состоянии глубокого кризиса в связи с неприятием земскими деятелями процессов, происходящих в стране. Последняя надежда земцев на Учредительное собрание рухнула вместе с его разгоном.

Земский Союз был ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили существование на территории, контролируемой большевиками. Там, где власть была в руках белых, земства еще несколько лет активно действовали, пытаясь решать местные вопросы, но в ходе гражданской войны их вытеснили Советы, быстро превратившиеся в элементы жесткой административной структуры управления, обеспечивавшей диктатуру пролетариата. В условиях командно - административной системы о самоуправлении пришлось забыть на долгие годы.

В советский период развития нашего государства идея местного самоуправления вновь возникла лишь во второй половине 80-х годов, что было связано с поиском путей реорганизации государственной власти и управления в стране.

 Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой обвальную суверенизацию, распад СССР и смену режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 1980-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

 Принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его осуществления и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

 Современная ситуация в плане развития местного самоуправления подготовлена в известной степени историческим опытом осуществления земской реформы в России.

 Для современного этапа развития России характерны сложные и противоречивые процессы во всех сферах общественной жизни. Особо остро встают вопросы местного самоуправления, ибо право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, его автономичность по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества. Ситуация поиска наиболее приемлемой модели местного самоуправления заставляет обращаться к истории земства, использованию его опыта в современных условиях.

1. См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Спб., 1907. С 198 - 206; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX - XIX ст.: Исторический очерк. - Пр., 1917. - С. 47 – 91

2. Богатырева О.Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период: 60-90-е гг. ХIХ в.: Автореф. дис. … канд. ист. наук . - Екатеринбург, - 1996; Лобас Т.В. Экономическая деятельность земских учреждений: 1864-1914 гг. На материалах земств Полтавской, Харьковской, Черниговской губерний.: Автореф. дис. … канд. ист. наук.. - М., - 1997; Мясников С.В. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х- начале 90-х годов XIX века: Автореф. дис. … канд. ист.наук. - Казань, - 1997; Остроухов В.Е. Местные органы власти и управления России, их деятельность в марте 1917 - марте 1918 гг.: На примере Тульской губернии : Автореф. дис. … канд. ист. наук. - М., 1997. - 16 с.

3. Лобас Т.В. Экономическая деятельность земских учреждений: 1864-1914 гг. На материалах земств Полтавской, Харьковской, Черниговской губерний : Автореф. дис. … канд. ист. наук. - М., - 1997; Мясников С.В. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х- начале 90-х годов XIX века: Автореф. дис. … канд. ист.наук. - Казань, - 1997; Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в России. – Арзамас, - 1995. – С. 381.

4. Богатырева О.Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период: 60-90-е гг. ХIХ в. : Автореф. дис. … канд. ист. наук. - Екатеринбург, - 1996.

5. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - РАН. ИНИОН. - М., - 1996; Степанова И.Е. Документы личного фонда А.Г. Лутовинова о деятельности Новгородского уездного земства 1871-1894 гг. – Новгород, Изд. Новгородской областной научной библиотеки. – 1996. – С.184-189; Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - РАН. ИНИОН. - М., - 1996.

6, Гильченко Л. Власть народа: хождение по кругу //Российская Федерация. 1995. - № 12. - С. 24-27.

7. Ареф Н.И. Положение о губернских, уездных, земских учреждениях. – СПб., – 1894; Клопов А.А. Самодеятельность и земство в народной жизни России. - СПб., – 1913; Лобас Т.В. Экономическая деятельность земских учреждений: 1864-1914 гг. На материалах земств Полтавской, Харьковской, Черниговской губерний : Автореф. дис. … канд. ист. наук.. - М., - 1997.

8. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России. - М., РАГС. - 1999. - С. 174

9. Ромашова В.И. Земство в России. – Новгород, Изд. Новгородская областная научная библиотека. – 1996. – С. 6-16.

10.Богатырева О.Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период: 60-90-е гг. ХIХ в.: Автореф. дис. … канд. ист. наук. - Екатеринбург, - 1996; Брячихин А.М. Власть в городе. – М., Знание, - 1995. – С. 223; Дементьев А.Н. О системе Советов и земских учреждений в России: возможные исторические параллели //Государство и право. – 1996. № 8. С. 112-119; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. – СПб., – 1901; Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - РАН. ИНИОН. - М., - 1996.