2002, № 4

Сергей МОРОЗОВ

Лоббирование как явление в политическом процессе

Окончание. Начало в № 3 за 2002 год

Попытки налаживания социального партнерства на макроуровне можно рассматривать и как пример переплетения интересов «политизированных» и социальных лоббистов. К социальному блоку можно отнести профсоюзы. Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР) создала в Государственной думе VII (III) созыва  межфракционную депутатскую группу в составе 22 депутатов, куда в полном составе вошла профсоюзная депутатская группа «Солидарность», возникшая в декабре 1999г. Профсоюзы лоббировали в новом составе Государственной думы свой вариант «Кодекса законов о труде», поправку к статье 855 Гражданского кодекса РФ, предусматривавшую первоочередную выплату заработной платы до выполнения обязательств по налоговым платежам. Свои интересы профсоюзы отстаивают и в трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений. Лидер профсоюзного межфракционного объединения депутат Госдумы А.Исаев полагает, что профсоюзы выступают «в качестве оппонента управленческим решениям». Нелишне напомнить, что ФНПР является одним из крупнейших корпоративных собственников, аккумулировав собственность ВЦСПС – Дом союзов, гостиничные комплексы в Москве «Измайлово» и «Центральный дом туриста», гостиницу «Салют», 813 санаторно-курортных учреждений, 657 физкультурно-спортивных комплексов, московские спорткомплексы  «Сокольники» и «Крылья Советов», 113 объектов культуры и учебных учреждений, 277 объектов админстративно-хозяйственного назначения. У ФНПР имеются дочернее предприятие ООО «Профкурорт» и банк «Солидарность».

Российская специфика зачастую заключается в том, что предприятия, корпорации, комплексы (ВПК, АПК и т. д.) являются промежуточным звеном в лоббистской цепочке население (работники) - правительство и используют потенциал социального лоббизма для достижения своих целей.

Для группы экономических лоббистов наиболее действенными рычагами на процесс принятия государственных решений являются экономические меры. К этим лоббистам можно отнести финансово-промышленные группы (ФПГ), корпорации и отраслевые комплексы. ФПГ являются формой самоорганизации отечественного капитала. Они осуществляют интеграцию банков с промышленностью, торговлей, страхованием и постепенно превращаются в несущую конструкцию формирующегося экономического механизма. В этом плане немаловажное значение в системе политического управления занимают регулярные (примерно раз в полгода) встречи президента с представителями крупного российского бизнеса. В них участвуют руководители таких нефтяных и газовых компаний как «Сибнефть», «Транснефть», «ЛУКОйл», «Сургутнефтегаз», «Газпром», «ЮКОС», промышленных корпораций – «Русский алюминий», «Северсталь», «ГАЗ», «Новолипецкий металлургический комбинат», «Объединенные машиностроительные заводы», пивоваренная компания «Балтика», РАО ЕЭС, финансово-промышленная группа «Интеррос», банковских структур – «Альфа-банк», «Межпромбанк», «Промстройбанк».

В Государственной Думе РФ существуют различные экспертные советы (например, Экспертный совет по металлургии и горнорудной промышленности, межфракционные объединения – парламентская ассоциация «Газовая вертикаль России»).

Представители добывающих и перерабатывающих отраслей промышленности (горно-добывающего комплекса, лесопромышленного комплекса, алюминиевого комплекса)  на прошедшем в 2002 году. Петербургском экономическом форуме заявили о намерении создать мощное политическое объединение товаропроизводителей. Они прямо заявили о намерениях влиять на депутатский корпус, хотя в публичных интервью утверждали, что «не намерены пользоваться лоббистскими методами».

Правда, состав встречающихся с Президентом РФ определяется, судя по всему, в зависимости от обсуждаемых вопросов. Например, на встрече 1 июня 2001 года 23-х представителей бизнес-элиты с Президентом участвовали первые фигуры нефтяной отрасли и лишь один представитель Российского союза промышленников и предпринимателей  (РСПП) М.Ходорковский, что было связано, видимо, с акцентом в обсуждении проблем нефтяной промышленности. Президент «Сибнефти» Е.Швидлер заявил корреспондентам газеты «Известия», что «по сравнению с прошлыми встречами стало больше прагматики, меньше общих фраз. Дискуссия касалась проблем в конкретных областях, где интересы государственной позиции и бизнеса пересекаются».

Российский союз промышленников и предпринимателей, объединяющих представлений крупного бизнеса, на своем XI съезде в 2000 году превратился по сути в институт, координирующей деятельность наиболее влиятельных предпринимателей страны. В настоящее время, по заявлению президента  РСПП А.Вольского, сделанного им накануне открытия XII съезда, проходившего 21 июня 2001 года в Колонном зале Дома союзов в Москве, предпринимательские структуры, входящие в РСПП, производят 80% российского валового внутреннего продукта (ВВП). Поэтому ряд предложений, высказанных представителями бизнес-элиты на встречах с Президентом В.В.Путиным, превращаются в поручения Президента правительству. А РСПП на своих съездах контролирует выполнение этих поручений Президента, став тем самым дополняющим элементом системы политического управления в Российской Федерации.  РСПП создает с правительством совместные рабочие группы, поддерживает контакты на неформальной основе. В 2001 году в Государственной Думе была создана парламентская группа «Деловая Россия», объединившая 48 депутатов различной политической ориентации во главе с вице-президентом РСПП, главой одной из крупнейших чайных компаний России «Майский чай» И.Лисиенко. В ходе дальнейшей эволюции «Деловая Россия» трансформировалась в самостоятельную корпоративистскую организацию предпринимателей России.

Важным фактором в консолидации среднего бизнеса стало создание в конце 2001 года нового лоббистского объединения средних предпринимателей – Организации предпринимателей России – ОПОРА.

В последнее время представители бизнес-элиты стремятся конвертировать свою экономическую власть в политическую, с целью объединения административного и экономического ресурсов в политический – это проявилось в победе на губернаторских выборах в 2001-2002 годах в Чукотском автономном округе Р.Абрамовича, в Таймырском автономном округе, а затем – и в Красноярском крае – одного из руководителей «Норильского никеля» А.Хлопонина, а в Эвенкийском автономном округе – одного из топ-менеджеров нефтяной компании «ЮКОС» - Б.Золотарева.

Рекордсменом среди лоббистов стал глава РАО ЕЭС, один из вице-председателей Союза правых сил (СПС) А.Чубайс, который вошел в первую четверку представителей власти, лоббирующих интересы коммерческих банков в целом, финансово-промышленной группы «Альфа», ФПК группы «ОНЭКСИМ», компании «Норильский никель», компании «De Beers».

В Администрации Президента и Правительстве в основном применяется «коридорный лоббизм». Основные методы «коридорной работы» состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ приостановить продвижение любого решения - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств и ведомств, назначить главным ведомство, явно перегруженное работой или не имеющего должного веса.

Чиновники, работающие в исполнительных органах государственной власти, часто добиваются взаимодействия с лоббистскими структурами, преследуя при этом цели обеспечения личной безопасности и безопасности органа исполнительной власти в целом, посредством поддержки, включая информационные ресурсы. Именно информационные ресурсы часто являются наиболее важными для ориентации в условиях неопределенности.

В исключительных случаях используются методы прямого воздействия посредством организации кампании в СМИ. Причем расчет идет не столько на влияние посредством общественного мнения,  а главным образом как канал доведения информации до руководителя и создание у него впечатления общественной значимости проблемы. Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов.

Что касается законодательных органов, то здесь основная борьба лоббистских группировок сосредотачивается на двух моментах: во-первых, проталкивание своих людей во время избирательных кампаний (благо в партийные списки можно вписать кого угодно); во-вторых, влияние на работу различных отраслевых комитетов. Специфика российских комитетов состоит в том, что головной комитет (комитет, подготавливающий проект) слабо, а часто вообще не взаимодействует с другими комитетами. Есть институт комитетов-соисполнителей, но механизма их участия в разработке проектов нет.

Специалисты отмечают неоправданно глубокое вторжение заинтересованных групп в партийно-политическую сферу. В отличие от стран с устоявшимися парламентскими режимами, где парламентарии в основном обсуждают, дорабатывают, принимают или отвергают правительственные законопроекты, в России больше половины законопроектов инициируется самими законодателями и лишь менее 20 процентов - правительством.

Еще одна особенность российского лоббизма - большой вес «внутренних лоббистов» (чиновник, занимающий важную государственную должность, отстаивающий интересы одной или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и  решениям, не отвечающим интересам общества в целом.

В Госдуме специальным комитетом был разработан, но так и не принят законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторами его являются сотрудники Института США и Канады РАН и МГУ. Руководителем этой группы являлся заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Владимир Лепехин.

В данном проекте лоббизм определяется как  «деятельность физических лиц в отношении федеральных органов власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами административных решений». Проект закона предлагал лоббистам регистрироваться в Министерстве финансов для получения соответствующей лицензии, которая должна, по замыслу авторов проекта, гарантировать ее обладателям получение открытой информации по лоббируемому акту и допуск в органы в органы исполнительной и законодательной власти для выполнения их функций.

Среди целей разработчиков закона - придание открытости самой лоббистской деятельности.

Следует сказать, что первый законопроект был подготовлен еще в 1993 году в Верховном Совете России. Тогда лоббизм распространялся только на одну из возможных сфер лоббирования - высший законодательный орган страны.

В новом варианте проект закона распространяется на все три ветви власти. В новом проекте предлагается считать лоббистом лишь физическое лицо (в США — и физические, и юридические, в ФРГ - только юридические).

Сбор информации о лоббистах предусматривается через саморегистрацию и отчеты субъектов лоббизма. Необходимы стимулы, способствующие саморегистрации. Так, новый вариант проекта предлагал наделить лоббиста рядом прав, призванными стать такими стимулами. Например, в статье 7.1 нового проекта говорится о праве лоббиста «передавать на рассмотрение в федеральные органы государственной власти информационные и аналитические материалы, а также предложения по законопроектам и административным решениям».  Статья нового проекта 7.3 гарантирует допуск лоббиста в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти РФ, возможность встреч с депутатами и должностными лицами федеральных органов власти. Но если по каждому предложению будет проводиться такое обсуждение, то это парализует деятельность органов власти. И статья 7.4, гласящая, что  «Порядок предоставления данных прав лоббистам определяется соответствующим решением федеральных органов власти...», фактически перечеркивает провозглашенное выше положение.

Однако, с принятием закона о лоббистской деятельности не обязательно произойдет коренное изменение ситуации в данной области, ибо она зависит также от ряда других факторов, например, уровня политической культуры, профессионализма самих лоббистов и госслужащих, с которыми они контактируют. Лоббизм может быть достаточно структурированным, если этому способствует окружающая политическая среда. Например, отсутствие необходимой для лоббиста информации о системе неформальных каналов коммуникации внутри министерств, об их сотрудниках и т.п. заставляет лоббиста искать собственные каналы доступа для ее получения, зачастую не вполне законные.

Дополнительным фактором является также наличие законов, регулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. «Первой ласточкой» стал федеральный закон об общественных объединениях, принятый Госдумой в апреле 1995 года. Согласно статье 27 закона, «общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях».

Разработчики законопроекта считают, что в его обсуждении и принятии не должно быть спешки, поскольку не только общество, но и многие депутаты пока не готовы к пониманию этой проблемы.

Наивно полагать, что закон о лоббизме будет полностью выполняться, но само наличие правовых рамок, открытость влияния лоббистских групп позволили бы катализировать процессы создания в Российской Федерации системы цивилизованного лоббизма.

Важное место в российском лоббизме занимает региональный лоббизм.  Представители  региональных лоббистских структур отстаивают свои интересы в Совете Федерации (представители региональной власти) и других органах власти. На взаимоотношениях представителей субъектов Федерации и Центра сказывается нечеткое разграничение полномочий между ними. Среди региональных лоббистов, обладающих большими возможностями вести позиционный торг с Центром, выделяются представители обеих столиц, регионов-доноров или регионов, в которых базируются жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовая, транспортная) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также представители некоторых республик и автономий. Среди 89 субъектов Российской Федерации преобладают дотационные, причем свыше 20 считаются остронуждающимися в государственном финансировании. Если эффективность лоббирования исчислять долей полученного от причитающегося бюджетного финансирования, то первенство у Москвы (95 %), в то время как среди занимающих последние места - как раз некоторые остронуждающиеся северные области и аграрный Юг.

Механизм межбюджетных взаимоотношений является одним из основных полей борьбы интересов между различными региональными и отраслевыми лобби.

Конфликты между различными фракциями и группировками региональной элиты, за немногочисленным исключением, имели и имеют отнюдь не идейно-политический характер: все борются за власть и привилегии для себя, но почти никто - за демократизацию и за институциональное ограничение власти. Та или иная монополия и связанная с ней рента остаются традиционным содержанием социально-групповых, клановых интересов. Часто в  их числе оказывались региональные организованные преступные группировки – ОПГ. Согласно данным компании Pricewaterhouse Coopers, индекс непрозрачности России, рассчитываемый по пяти элементам – коррупция, непрозрачность законодательной системы, экономической и финансовой политики, стандартов бухучета и норм отношений в бизнесе, равен 84 и уступает только Китаю.  По данным Аналитического центра РАН в середине 1990-х гг. 55% капитала и 80% голосующих акций находилось в руках ОПГ. Для сравнения: по данным Организации экономического сотрудничества и развития объем теневой экономики в среднем увеличивался на 6,2%, в то время как рост легальных секторов экономики составлял всего 3,5%. Свыше 25% теневая экономика составляет  в Италии, Греции, свыше 20% - в Испании и Бельгии, свыше 15% - в Норвегии, Швеции, Дании, Канаде, Германии. Так называемая ОПГ «Уралмаш» делегировала своих лидеров в общественно-политическое движении, созданное губернатором Свердловской области Э.Росселем, «Преображение Урала», а весной 1999 г., вновь оказав поддержку Э.Росселю в его стремлении сохранить губернаторский пост, зарегистрировалась  в Минюсте РФ как «Общественно-политический совет «Уралмаш». ОПГ «Уралмаш», по данным правоохранительных органов Свердловской области, контролирует через соучредительство и долевое участие около 300 компаний и 12 банков, в том числе холдинг «Европа», нефтеперерабатывающий комплекс «Уралнефтепродукт» и др. Впрочем, следует отметить, что легализовавшись, ОПГ все более вынуждены действовать по законам рыночной экономики.

Одним из важнейших звеньев, связанных с региональным лоббизмом, являются выборы, порождающие торг вокруг вопросов репрезентации политических и экономических интересов между федеральными, региональными и локальными политическими и экономическими элитами. Яркий пример – президентские выборы 1996 года, когда стремясь поднять рейтинг Б.Н.Ельцина, его политическая команда организовала поездки президента в регионы, во время которых он  и его политическое окружение заключали двусторонние договора о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, издавались указы о новых региональных программах и т.п. При этом особенно заметна гипертофированная роль в местных политиях республиканских, краевых, областных и районных «столиц».

В новых условиях развития лоббизма, сложившихся после образования в 2000 году федеральных округов, региональных политические элиты попытались создать межсубъектные делегатуры местных законодательных собраний – к таким можно отнести межрегиональные парламентские объединения в Уральском федеральном округе – Уральский парламентский центр, Южном федеральном округе, Поволжском федеральном округе.  Новой формой этнорегионального лоббизма стало создание межпарламентского объединения субъектов РФ, в которых буряты являются титульной нацией – Республики Бурятия, Агинского Бурятского автономного округа и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Пожалуй, наиболее ярким феноменом нашего бюрократического капитализма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные финансовые и товарные фонды, для управления которыми обычно учреждались специальные конторы, называемые «региональными корпорациями», «торговыми домами» и т.д. То есть в регионах происходило реальное слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором.

Следует особо выделить теневые рынки, созданные с участием региональных лоббистов различного уровня и принадлежащие к различным социальным сетям – рынки мест и полномочий в политических структурах, который контролируется депутатами Федерального собрания, губернаторами, главами администраций городов – центров региональных и локальных политий, бизнесменами и т.д.

Важнейшим ресурсом регионального лоббизма является создание региональными политиками собственной клиентелы и политических и социальных  сетей на основе закрытости местной политической элиты.

Региональная система лоббизма может быть рассмотрена на примере дотационного Краснодарского края. Мощные финансово-промышленные группы формируются в регионах под влиянием следующих факторов:

1)       географическое положение региона;

2)       наличие в регионе природных ископаемых ресурсов;

3)       курортно-рекреационный природно-климатический потенциал;

4)       исторически сложившаяся экономическая специфика региона в общегосударственном разделении труда.

В Краснодарском крае, в связи с его геостратегическим положением, сформировались мощные лоббистские организации. Это курортное лобби, базой которого являются курортные города края, расположенные в Приморской зоне; агропромышленное лобби, его становление и влиятельность объясняется географическим положением края, а также аграрной специализацией края; железнодорожное лобби. Через территорию края пролегает важная транспортная артерия, соединяющая Центральную часть России с республиками Северного Кавказа и Закавказскими государствами – Арменией и Грузией; торгово-коммерческое лобби, которое связано с тем, что в крае находятся несколько торговых портов. Они являются единственным выходом России через Азовское и  Черное моря к Средиземному морю.

В этом отношении интерес представляет закон Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» от 26 мая 1995 года, в который включена специальная глава, посвященная регулированию лоббистской деятельности.

Статья 19 закона «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» предусматривает подготовку альтернативных проектов нормативных правовых актов края. В статье говорится, что «Правотворческий орган края вправе поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, лицам или заключать с ними договоры на подготовку альтернативных проектов». Согласно статье 20 «Правотворческий орган края вправе объявлять конкурсы на лучший проект нормативного правового акта края». Из вышесказанного видно, что законотворческий орган не имеет монополии на подготовку законопроектов. То есть лоббирующие организации могут готовить свои альтернативные проекты. Задача заключается лишь в том, чтобы убедить депутатов разрешить представить свой проект закона. Отметим, что свободный конкурс альтернативных решений (законопроектов) - это одно из важнейших условий существования лоббизма в политических системах развитых стран.

Право профсоюзов или ассоциаций предпринимательских, общественных организаций участвовать в формировании законодательной базы, регулирующей их деятельность, не закрепляется и не отвергается в этом законе. О подготовке законопроектов по отдельным отраслям экономики, другим сферам государственного управления говорится, что для подготовки таких проектов «... привлекаются органы управления администрации края, отвечающие за состояние и развитие этих отраслей или сфер управления».

Профсоюзы, общественные организации, ассоциации предпринимателей могут участвовать в законотворчестве на основании статей 19 и 20.

В статье 38 определяется само понятие «лоббизм» в правотворчестве края. В ней, в частности, говорится: «Лоббизм в правотворчестве края есть деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве».

В статье 39 говорится, что «Хозяйствующие субъекты осуществляют лоббистскую деятельность в правотворческих органах края через действующие или специально создаваемые в установленном законом порядке общественные объединения». Это говорит о том, что субъектом лоббирования, согласно краевому закону, может быть, как и в правовой практике Германии,  только юридическое лицо.

Согласно статье 42 закона «Официальный представитель общественных объединений имеет право»:

а) знакомиться с проектами нормативных и иных правовых актов, вносимых на рассмотрение правотворческого органа края;

б) знакомиться с экспертными заключениями и другими документами по проектам нормативных и иных правовых актов;

в) излагать в письменном виде мнение по проекту нормативного и иного правового акта и передавать его в правотворческий орган для рассмотрения;

г) присутствовать на заседаниях правотворческого органа с целью наблюдения за ходом рассмотрения и принятия нормативных правовых актов. Однако в краевом законе не отражен механизм рассмотрения предложений лоббистских организаций.

Однако лоббистская деятельность - явление многоплановое, как и все явления современной политической жизни. Благодаря тому, что в России существует множество как заинтересованных групп, так и партий, ее политическая система обрела относительно целостный характер. И здесь на лицо оба основных канала взаимодействия общества и государства. Представительство по партийной линии сочетается с представительством по линии интересов. Первое носит общеполитический характер и выводит на принятие наиболее значимых законодательных актов. Второе - отличается конкретностью и призвано обеспечивать учет специфических запросов и нужд действующих в обществе сил, организаций и институтов.