2002, № 3

Валентина КАРПУШЕНКО,  Маргарита МАСАНОВА

Становление городского самоуправления в Санкт-Петербурге (исторический очерк)  

Изучение исторического опыта деятельности земств в России в XIX - XX веков позволяет избежать ошибок, которые неизбежны при введении местного самоуправления в стране и в конкретном субъекте. Сравнивая сегодня социально-экономическую ситуацию в 70-е гг. XIX в., с настоящим состоянием дел как в стране в целом, так и в создаваемой системе местного самоуправления Санкт-Петербурга, можно сказать, что его введение в XIX веке нельзя считать менее сложным, чем сегодня.

Первым документом, заложившим основы городского самоуправления в России, можно считать "Городовое Положение" 1775 года, появившееся в связи с учреждением губерний Екатериной II. Общественные деятели 70-х годов XIX века считали этот документ скорее программой действий по устройству системы управления городом, нежели определенным законом, так как оно содержало только общие положения общественного устройства в городах без учета особенностей каждого. Хотя города отличались по численности населения, развитию хозяйства, географическому положению, национальным особенностям населения и др. условиям.

Введение городского общественного устройства предполагалось начать со столицы. Однако все попытки преобразований, которые предпринимались властью, сводились зачастую к решению частных вопросов.

В 1840 году Министерство внутренних дел решило провести анализ городского управления и состояния городского хозяйства в 396 городах 35 губерний. Для этого специально созданными комиссиями были проведены:

Министерство признало, что составление законодательного документа об устройстве городского самоуправления необходимо начать, не только с учета местных особенностей, но и с ознакомления с мнением горожан об общественном устройстве и хозяйстве каждого города, в том числе и об его территориальном делении. Комиссиями был проведен опрос горожан о деятельности городского самоуправления.

Результаты деятельности 509 местных комиссий разных губерний России были проанализированы Министерством в 1863-64 гг., дополнены и опубликованы в виде:

Все эти материалы, а также Положение о земских губернских и уездных учреждениях были использованы Министерством внутренних дел для составления проектов:

С декабря 1866 года началось согласование проектов в Государственном Совете. 17 июня 1870 года Городовое Положение было принято1. 20 июня 1972 года началось введение его в Санкт-Петербурге, Москве и Одессе, а в декабре 1875 года  с некоторыми поправками, учитывающими местные условия, в городах Прибалтийских губерний.

Прошло почти 100 лет после выхода первого Положения о городском самоуправлении (1775 г.), и реформа 1870 года, наконец, предоставила избранной горожанами Думе самостоятельность в решении местных дел, дала ей право в известных пределах устанавливать налоги, создала в лице городской управы выборный исполнительный орган, подчиненный Думе, независимый от администрации города, т. е. установила первые элементы городского самоуправления.

Городское самоуправление Санкт-Петербурга в течение своей деятельности, начиная с момента его введения в 1873 году, насчитывающей чуть более полувека, реформировалось, что в значительной степени исказило начальные принципы, положенные в основу Положения 1870 года. Городовое Положение 1870 года  это типичный документ эпохи великих реформ.

Внутреннее устройство городского самоуправления основывалось на принципах, когда распорядительные функции были предоставлены городской Думе, а управа являлась исполнительным органом и действовала в рамках компетенции, установленной Городовым Положением и Думой.

Члены управы избирались Думой и зависели только от нее, администрация не утверждала их, а Дума могла уволить или предать суду любого члена управы.

Наиболее значимой частью реформы 1870 года являлась самостоятельность, которая предоставлялась городскому самоуправлению в ведении вопросов городского хозяйства. Городская администрация или министерства утверждали только наиболее важные постановления городской Думы, например, такие:

Однако целый ряд вопросов, в том числе утверждение городского годового бюджета, решались Думой самостоятельно и не требовали согласований.

На губернатора, как представителя, назначенного верховной властью, возлагался только контроль над законностью действий органов городского самоуправления. В случае, если губернатор приостанавливал действие принятого Думой или Управой Постановления и передавал его на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия, то опротестованное постановление рассматривалось только с точки зрения его законности.

Определение полномочий и компетенции органов городского самоуправления было достаточно неопределенным. Однако это не помешало сделать городскому самоуправлению в СПб в 70-годы XIX века первые шаги по решению жизненных вопросов горожан. К предметам ведения городского общественного управления в соответствии с Городовым Положением 1870 г. были отнесены2:

1. Дела по городскому управлению и городскому хозяйству;

2. Дела по благоустройству города: устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов и протоков, мостов, гатей и переправ и освещение города и т.д.

3. Дела, касающиеся благосостояния городского населения:

4. Открытие и содержание больниц, принадлежащих городскому самоуправлению.

5. Открытие и содержание начальных школ, принадлежащих городскому самоуправлению.

6. Устройство театров, музеев, библиотек и других учреждений культуры.

7. Подготовка материалов и представление их в вышестоящие органы власти по вопросам местных нужд и потребностей.

8. Благотворительная деятельность, как помощь малоимущим категориям населения.

Наиболее интересным представляется анализ деятельности городского самоуправления: что же удалось сделать ему, не смотря на все сложности, в том числе и политического характера в первые годы деятельности с 1873 по 1883 годы4.

Подводя итоги первого десятилетия деятельности Санкт-Петербургского городского самоуправления в 1883 году, комиссия Городской Думы отмечала, что задача, лежащая прежде на администрации, а теперь возложенная на городское самоуправление, была не простой и требовала времени и усилий. Городское население привыкло ждать от администрации принятия решений по тем или иным вопросам хозяйства города, а теперь надо было самим принимать решения. Понятно, что люди и их взгляды меняются не сразу, а постепенно. Поэтому за первые десять лет были сделаны первые шаги по насущным потребностям населения в части:

Остановимся на краткой характеристике сделанного городским самоуправлением за десять лет. При этом надо учесть, что сама структура городского самоуправления только формировалась, система налогообложения приносила еще несравненно мало доходов в сравнении с нуждами горожан. И, тем не менее, можно было отметить первые результаты в системе народного образования и здравоохранения. В 1881 году выходит первое статистическое издание городского самоуправления "Статистический ежегодник С.-Петербурга", в предисловии которого было сказано, что "Цель городских Ежегодников заключается в том, чтобы собирать в озяйственная жизнь городского населения, и которой служит для изучения ее, важность их, прежде всего, велика для органов городского самоуправления, ибо для правильной постановки своей деятельности органы эти должны знать население, интересы которого они обязаны удовлетворять в пределах власти и деятельности, предоставленных им законом"5.

Народное образование6. По независящим от Городской Думы обстоятельствам городское общественное управление получило возможность заниматься народными школами только в 1877 году, т.е. только через 4 года после введения самоуправления. Летом 1877 года комиссия городской Думы приняла от министерства народного просвещения в ведение самоуправления 16 одноклассных школ, в том числе 14 мужских и 2 женские. Три школы не имели постоянного помещения, из 13 оставшихся только 1 удовлетворяла санитарно-гигиеническим требованиям. Поэтому городскому управлению пришлось для 12 школ срочно найти помещения и оборудовать их необходимой мебелью. К 1880 году число школ увеличилось с 16 до 88, а 1882 году количество их возросло до 128. В 1883 году было открыто еще 25 школ. К началу 1883 года в городских начальных училищах обучалось 3760 мальчиков и 2150 девочек, т.е. почти 6000 детей, при этом отказано было за неимением мест 1270 желающим учиться. Всего в Санкт-Петербурге детей школьного возраста было около 110 тыс. Около 16 тысяч обучалось в частных и министерских школах.

Год от года увеличивалось финансирование школ городским самоуправлением. Так в 1873 году Дума выделила 52 тыс. руб., а в 1883  340 тыс. руб. Для распространения профессионального образования среди подростков Дума выделяет 25 тыс. руб. на стипендии учащимся Ремесленного училища, а в 1880 году открывает городские учебные мастерские для обучения 60 подростков ремеслам: девочек шитью и рукоделию, а мальчиков сапожному и портновскому мастерству. Дополнительно Дума выделяет на обучение ремеслам в 1883 г. 11, 4 тыс. руб.

Таким образом за те пять, в течение которых городское самоуправление занималось народным образованием, было сделано достаточно много. Распоряжаясь самостоятельно городскими средствами, Дума посчитала необходимым выделить на народное образование до 10% городских расходов.

Народное здравоохранение включало в себя оказание медицинской помощи, содержание санитарных учреждений и проведение мероприятий по соблюдению санитарно-гигиенических норм, которые включали7:

Первые годы Дума выделяла только средства на содержание больниц и больничных коек, медицинских училищ и на стипендии, т.е. само отношение городского самоуправления можно оценить как пассивное. Тем не менее ситуация в городе с массовыми заболеваниями населения особенно в зимние месяцы была катастрофической. Существовавшие больницы не могли вместить всех больных. Попытки городского управления исправить ситуацию за счет открытия небольших больниц в частных домах не дали существенного изменения ситуации. Поэтому Дума в начале 1880 года выделила средства на строительство Александровской городской больницы, которая была построена в начале 1882 года. Строительство и оборудование первых бараков для тифозных больных обошлась городу в 400 тыс. руб., а ежегодное содержание - в 125 тыс. руб. Часть бараков была предназначена для больных тифом, город выделял на содержание этих мест в год до 125 тыс. руб. После открытия больницы ежегодно стали поступать частные пожертвования на ее содержание, и составили только в 1882 году более 60 тыс. руб.

Александровская больница была первой больницей городского самоуправления. Однако ситуация с эпидемиями тифа в городе заставляла искать другие помещения для размещения больных (в эти годы в городе неоднократно вспыхивали эпидемии тифа). В 1880 году Государственный Совет предложил Министерству внутренних дел передать городскому управлению часть больниц и богаделен, которые находились в ведении попечительского совета города.

Комиссия Думы по народному здравоохранению в 1880 и 1881 годах провела большую работу по изучению системы здравоохранения в городе. Было определено необходимое количество учреждений, количество коек для больных, затраты на содержание их, наличные средства, существовавших больниц и богаделен. В 1881 году Дума, заслушав доклад комиссии, дала представление в Министерство внутренних дел о передачи 6 больниц в ведение города с частью капитала приказа общественного призрения их содержание. Для обеспечения больниц врачами и медсестрами в ведение города главным военно-медицинским управлением были переданы женские врачебные курсы, обеспечение которых осуществлялось частично городом и частично на пожертвования горожан. В ведение города в 1883 году были переданы 9 родильных городских приюта, содержание которых обходилось городу в 35 тыс. руб. в год. В 1876 году городская Дума учредила приют для душевнобольных, выделяя на его содержание 20 тыс. руб. в год.

Соблюдению санитарно-гигиенических условий в городе городской Думой отводилось особое внимание. На первом месте стояли скотобойни. Дума решает открыть городские скотобойни, которые позволят решить несколько проблем: обеспечить санитарные условия хранения и продажи мяса, обеспечить для предпринимателей небольшую стоимость аренды, что влияло на цены мяса, как одного из основных продуктов питания горожан. В 1880 году город вложил 1 млн. 200 тыс. руб. в строительство скотобойни, ассигновал на ее содержание с 1882 года по 114 тыс. руб. в год, получая при этом доход около 200 тыс. руб. в год.

Вторым важным вопросом санитарного состояния для городского управления были кладбища, их содержание и расположение. Город открывает 2 городских кладбища и выделяет на их открытие 55 тыс. руб. При этом городское управление предполагает получать ежегодно доход с кладбищ около 14,5 тыс. руб.

Городская Дума возложила на городскую управу обязанность осуществлять постоянный санитарный контроль за городскими школами и школьниками. Для предотвращения распространения эпидемий дифтерита и скарлатины Городская Дума организовала в 1882 году службу думских врачей (20 человек), открыв для этих целей кредит в 50 тыс. руб. В обязанности думских врачей входило обязательное бесплатное обслуживание бедных горожан в амбулаториях и на дому с выдачей бесплатных лекарств.

Вывоз нечистот волновал горожан уже давно, поэтому городская Дума принимает решение о строительстве канализации в городе и выделает около 20 тыс. руб. на проведение изысканий и проектирование. Сам вывоз был организован в закрытых бочках. Кроме этого город решал вопросы вывоза снега с территории города и устройства свалок за городом, полив городских улиц, тротуаров и площадей, открытие общественных туалетов. Проект был сделан в 1882 году. Были проведены работы по строительству Сенного рынка. Городское управление открыло его в 1884 году.

Открытие скверов и садов с фонтанами требовало городских вложений. Устройство одного Александровского сада рядом с Адмиралтейством потребовало 180 тыс. руб., а на содержание всех садов города в 1882 году было израсходовало 37 тыс. руб. Но не все планы Городской Думы осуществлялись сразу, как хотелось.

Благотворительная деятельность Городской Думы рассматривалась как поддержка малообеспеченных слоев городского населения. Она включала в себя8:

До 1881 года участие города в благотворительных делах выражалось в основном в поддержке различных общественных организаций. Например, в 1881 году было выделено на указанные цели около 40 тыс. руб., в том числе: комитету призрения нищих - 20,285 тыс. руб., обществу по поддержке нуждающихся - 3 тыс. руб., городским богадельням - 10,675 тыс. руб., семьям низших чинов - 4,3 тыс. руб. и т.д.

Городское самоуправление приняло решение по регулированию цен на хлеб, чтобы не допустить голода в городе в связи с неурожаями в ряде губерний России. Для этих целей Думой была организована специальная комиссия, которой осенью 1880 года были выделены средства на закупку муки. Эта мука была предназначена для продажи по более низким ценам пекарям и лавочникам. Как только цены на хлеб стали расти, комиссия стала продавать муку по более низким ценам, что привело к удешевлению хлеба. Таким образом без каких либо мер по контролю за торговлей комиссия с помощью кредита и продуманного плана работ поддержала малоимущих горожан.

Заботясь о бедных слоях горожан, городская дума открывает чайные, начинающие работу с 7 утра, в которых продавался только чай и хлеб. Владея центральной скотобойней, город смог открыть дешевые столовые, где можно было выпить чашку горячего бульона с хлебом.

Городское общественное управление открывает ночлежные приюты, дешевые квартиры и народные дешевые столовые.

Общественной безопасностью и порядком также занимается городское самоуправление9. Кроме этого в его ведении находится городское благоустройство10, деятельность городского транспорта11, забота об установке памятников, бюстов и башенных часов, открытие театров, зоологического сада и цирка12.

Деятельность городского самоуправления осуществлялась в границах мировых участков. Приведем примеры мировых участков:

Можно сделать вывод, что администрация города передала городскому самоуправлению часть своих полномочий, причем эта передача происходила не сразу и не всех, а постепенно. Однако необходимо обратить внимание на то, как действовало городское самоуправление, какие выбирала приоритетные направления деятельности.

1 Сборник узаконений и распоряжений правительства по земским учреждениям. Новое Городовое Положение. СПб., 1870. С. 4-51.

2 Сборник узаконений и распоряжений правительства по земским учреждениям. Новое Городовое Положение. СПб., 1870. С. 4-8.

3 Там же. С. 24-28.

4 Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления. 1873-1883. Доклад комиссии по составлению отчета за первое десятилетие со дня введения в действие Городового Положения 1870 года, читанный в общем собрании С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1883. 92 с.

5 Статистический ежегодник С.-Петербурга за 1881 г. СПб., 1882. С. 2-3.

6 Там же. С. 46-50.

7 Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления. 1873-1883. Доклад комиссии по составлению отчета за первое десятилетие со дня введения в действие Городового Положения 1870 года, читанный в общем собрании С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1883. С. 50-66.

8 Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления. 1873-1883. Доклад комиссии по составлению отчета за первое десятилетие со дня введения в действие Городового Положения 1870 года, читанный в общем собрании С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1883. С. 66-72.

9 Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления. 1873-1883. Доклад комиссии по составлению отчета за первое десятилетие со дня введения в действие Городового Положения 1870 года, читанный в общем собрании С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1883. С. 72-77.

10 Там же. С. 77-83.

11 Там же. С. 83-87.

12 Там же. С. 88-91.