2003, № 3-4

Жан-Ив Лавуар

Компетенции коммун во Франции

(Материал подготовлен на основе тезисов доклада на международной конференции 'Итоги и перспективы децентрализации. Сопоставление российского, немецкого и французского опытов", прошедшей в ноябре 2003 года в г.Бордо, Франция).

В области территориальной организации Франция пережила за последние двадцать лет настоящую революцию - утверждение превалирования принципа децентрализации над принципом централизма. Это поистине революция, так как в восприятии французов, начиная с 1789 года, централизм был тесно связан с Республикой, носительницей освобождения, демократии и прогресса. Это была антитеза Старому консервативному Режиму, который опирался на провинции, боязливо замыкавшиеся на самих себя. Схематично эта революция осуществилась в два этапа: сначала посредством двух законов 1982 и 1983 годов, инициатором которых был Гастон Деферр, который блестяще иллюстрировал французские политико-административные особенности в своем качестве мэра крупного города, а именно Марселя, и... Министра внутренних дел! Эти законы дали саму суть общему принципу свободного управления органами самоуправления, освобождая их априорно от всякой опеки и всякого контроля со стороны Государства и передавая им новые и часто очень сложные полномочия, которые ранее находились в ведении Государства. Именно эти законы возвели регионы в статус органов местного самоуправления. Второй этап совершенно новый. Он является результатом конституционного закона, принятого 28 марта 2003 года, который изменяет Первую статью Конституции 1958 года, где говорится, что Республика, хотя она и остается неделимой, имеет отныне "децентрализованную организацию". За этим конституционным законом должно последовать принятие закона, в настоящий момент обсуждаемого в Сенате, который передаст новые полномочия органам местного самоуправления. Эта конституционная реформа - настоящий переворот в нашей политической традиции, так как единство французской нации всегда было воплощено в единстве ее территории. Инициатором этой реформы является нынешний Премьер-министр Жан-Пьер Раффарен, политическая карьера которого строилась главным образом на его должности Председателя региона Пуату-Шаранта. Мне представляется важным отметить в этой связи, что обе современные значительные фигуры децентрализации во Франции Гастон Деферр и Жан-Пьер Раффарен не прошли через традиционную схему подготовки в Высшей Школе Администрации и не были высшими государственными служащими, а оба они являются избранными лицами на местах.

Однако хотя эти реформы внесли глубинные изменения во французскую территориальную администрацию, доверив ее в значительной мере избранным территориальным ассамблеям, я бы хотел коротко остановиться на следующем парадоксе: мне кажется, что коммуна, которая была изначально первым и долго оставалась единственным уровнем децентрализации во Франции, оказывается ослабленной в этой ситуации. А это находится в полном противоречии с той задачей, которую ставят перед собой сторонники децентрализации, а именно задачей укрепления администрации на местах.

Коммуна была и остается основой местной демократии во Франции. Коммуна была учреждена в 1789 году. И так она теснейшим образом связана с революционным духом разрыва со Старым Режимом, несмотря на то, что она является наследницей католических приходов. Но ее характер демократического и децентрализованного политического органа был окончательно утвержден лишь в 1884 году, когда был принят закон, передавший ей общее полномочие для управления делами коммуны, согласно которому назначение ее администраторов происходит путем выборов всеобщим прямым голосованием, и организовавший ее функционирование на классической основе разделения власти между ассамблеей, принимающей решения, а именно муниципальным советом и исполнительным органом - мэром. Это устройство подразумевает наличие собственных действенных средств, коими являются свой персонал, бюджет и наследие, отличные от государственных. В течение века, вплоть до 1982 года, коммуна будет оставаться единственной децентрализованной властью во Франции. И в самом деле: если управлением департаментов занимались ассамблеи избранных лиц, то их исполнительный орган назначался Государством в лице Префекта. Что касается регионов, то они стали действительными органами самоуправления только лишь в 1986 году. когда впервые региональные советы были избраны прямым всеобщим голосованием.

Все недавние опросы общественного мнения показывают, что коммуна -это тот уровень администрации, который французы лучше всего знают и больше всего любят. Несмотря на негативное восприятие сегодняшнего политического мира, французы сохраняют очень положительную оценку фигуры мэра. И именно муниципальные выборы лучше всего сопротивляются всеобщей тенденции уклонения от голосования, которую мы наблюдаем в течение последних двадцати лет. С чем связано это явление?

Прежде всего коммуна остаётся во Франции главной основой территориального самовосприятия. Именно здесь находятся наши первые корни, и мы чрезвычайно к ним привязаны. Даже если в городской среде квартал может иногда сместить с пьедестала коммуну, именно она все же остается, без сомнения, основой принадлежности французов. Кроме того, члены городского совета обычно близки жителям: мы встречаем их на улице, можем обратиться к ним, мы видим их во плоти и знаем, что они озабочены нашими каждодневными проблемами, чего вовсе на дают нам телевизионные передачи-ретрансляции дебатов о насущных вопросах в Национальной Ассамблее! Коммуна - это также базовая ячейка демократии. Французская традиция Мэра-депутата Парламента - тому наилучшее доказательство. Во Франции трудно вообразить себе, что можно сделать политическую карьеру на национальном уровне, не имея корней на местах, в муниципалитете... пусть то будет хоть сама Мэрия Парижа! Но главное - это то, что коммуна является основной рамкой нашей каждодневной жизни, нашего быта: мы рождаемся в какой-нибудь коммуне, ходим в начальную школу в этой коммуне, защищаем честь ее же футбольного клуба, учимся читать по книгам, которые берем в муниципальной библиотеке, приближаемся к культуре в муниципальном музее или в ее же концертных залах, женимся мы тоже в Мэрии и доверяем своих детей работникам муниципальных яслей, а в случае, когда возникают социальные проблемы, мы обращаемся в Центр по социальной работе в той же коммуне, и, наконец, превращаемся в пыль на коммунальном кладбище. И посему все этапы нашей жизни зависят от муниципальных служб. Во Франции коммуна является первым поставщиком услуг вблизи места жительства. И именно поэтому, вследствие увеличения переездов людей с одного места на другое, этот аспект более всего важен для французов, а поэтому настолько важен территориальный уровень коммуны. Когда Мэр Бордо регулярно принимает в салонах Мэрии новых жителей города, он старается привлечь их прежде всего количеством и качеством услуг, которые предлагает его город. И именно поэтому погибают сельские коммуны, так как они более не в состоянии обеспечить основными услугами, которых ждет от них население. Оригинальность коммуны по сравнению с департаментом и регионом в том, что ее основное полномочие по управлению местными делами превалирует над ее полномочием по предоставлению. Коммуна решает все вопросы местного управления, как только ее действие соответствует "местному интересу", понятие которого достаточно гибко интерпретируется административным судьей.

Прочно основываясь на тройственной законности - исторической, демократической и функциональной, коммуна должна была бы выйти еще более укрепившейся из процесса децентрализации, происходящего в нашей стране в течение двадцати лет. А на самом деле, это вовсе не так. Мэры и их муниципалитеты переживают все большие и большие сложности, чтобы отвечать на нужды, которые на местах выражают наши сограждане.

В действительности, они напрямую сталкиваются с многоплановыми и подчас озадачивающими изменениями нашего общества. Они оказываются но передовой перед лицом замешательства, возникающего вследствие быстрых изменений нашей эпохи: массовые увольнения в традиционных отраслях промышленности, проблемы интеграции иммигрантов, сложный диалог с молодежью, старение населения, социальное управление бешеной урбанизацией семидесятых годов, развитие маргинального антиобщественного поведения на улицах, небезопасность (реальная или вымышленная), переработка отходов, проблемы транспорта из-за автомобильного движения и так далее. Они подвергаются все большим и большим требованиям со стороны населения в отношении количества предоставляемых услуг (вечная нехватко ясель, спортивных сооружений, школьных классов, мест в столовых, мест для парковки машин, помещений для ассоциаций и так далее), а также их качества (требования в плане санитарном и по безопасности сооружений, которые граничат с паранойей). Они должны отвечать новым коллективным чаяниям населения в области культуры, ассоциативной жизни или защиты окружающей среды, одновременно сталкиваясь со все увеличивающимся индивидуализмом: "не трогай мой квартал, мою улицу, мой дом, мою машину". Они должны отвечать на критику со всех сторон, которая сегодня выражается главным образом вне заседаний муниципального совета: на заседаниях советов кварталов, ассоциаций, в местных средствах массовой информации, в электронных письмах и тому подобное. И наконец, что представляется нам еще более серьезным: местные избранники подвергаются первыми тому феномену, что в нынешнем обществе по любому поводу обращаются в судебные инстанции. Их ответственность систематически выносится на рассмотрение как административного судьи, так и судьи судебного, часто вплоть до вынесения уголовного приговора, что в своем всеобщем движении передает судье миссию решать в любых обстоятельствах что есть добро, а что есть зло.

Для принятия подобных вызовов у мэров все меньше и меньше средств борьбы. Часто в их руках просто нет тех рычагов управления, которые позволяют действовать в указанных областях. Возьмем, например, такой город, как Бордо: в области экономики полномочия остаются за регионом. Кроме того, учитывая, что доходы от профессионального налога, будучи постепенно переданными в Городское Сообщество Бордо, которое объединяет двадцать семь коммун, - тот рычаг, которым было назначение мэриями процентной ставки этого налога для привлечения предприятий на свою территорию, просто исчезнет. В социальной сфере основные услуги и основные сооружения для детей и пожилого населения теперь управляются департаментом; градостроительство, общественный транспорт, управление очистными сооружениями, питьевой водой и отходами входят законодательно в полномочия Городского Сообщество. Организация и руководство полицией входят в обязанности Префекта, назначенного Государством (муниципальной полиции отведена подсобная роль). Организацией и управлением противопожарной службой занимается департамент. В образовательной сфере коммуны занимаются строительством и техобслуживанием начальных школ. Но в том, что касается строительства, все ограничивается способностью возвести лишь стены пустой школы. Ведь действительно, Мэр всегда сможет построить школу, если имеются нужды демографического характера, но эта школа реально будет работать только тогда, когда Инспектор Академии, стоящий на службе Государства, решит, что нужно направить для работы в эту школу нужное количество учителей начальных классов. Единственные области, в которых коммуны являются самостоятельными в конечном итоге, - это культура и спорт. И следует уточнить, что слишком малое количество коммун в состоянии иметь культурные и спортивные сооружения достойного уровня без финансовой помощи со стороны департамента, региона. Государства и даже Европейского Союза.

Перед лицом этой ситуации должность Мэра сводится к двум навязчивым идеям: согласование со своими согражданами и переговоры для поиска дополнительного финансирования с другими уровнями территориальной администрации. Опять же возьмем пример Бордо: огромные стройки, которые меняют сегодня облик нашего города - трамвай, модернизация набережных Гаронны и восстановление квартала Бастида - все они законодательно являются полномочиями Городского Сообщества. Кроме того, они стали возможными лишь благодаря значительной финансовой помощи со стороны Государства и Европейского Союза и ценой очень сложных финансовых переговоров с Автономным портом Бордо. В эти последние дни Мэр Бордо был чрезвычайно обеспокоен в связи с заявлением правительства о неучастии этого последнего в финансировании городского общественного транспорта, что могло самым серьезным образом повлиять но второй этап строительства трамвая в Бордо и даже на завершение работ по первому этапу. Несмотря на то, что Мэр Бордо является одним из ведущих лидеров парламентского большинства, из которого состоит нынешнее правительство, на сегодняшний день он смог получить финансовые гарантии от Министра транспорта только лишь на завершение первого этапа строительства трамвая.

А посему наша страна переживает на сегодня следующее противоречие: в то время, когда население требует как можно больше услуг по месту жительства и. все более и более требовательно в том, что касается качества этих услуг, первый эшелон территориальной администрации, - коммуна все менее и менее в состоянии ответить на эти ожидания. И законопроект, который нынче обсуждается в Сенате, только лишь усугубит эту ситуацию, так как передача полномочий, которую предусматривает этот законопроект, затрагивает главным образом лишь департаменты и регионы. Действительно, исключительная раздробленность коммун, которая характеризует Францию, по большей части является виновницей подобной ситуации. Но тогда найдем же в себе мужество до конца продолжить логику по децентрализации и изберем всеобщим прямым голосованием ассамблеи, которые управляют объединением коммун как Городское Сообщество Бордо (которые пока что избираются всеобщим, но непрямым голосованием). Но я опасаюсь, что сами мэры будут противостоять подобной эволюции, потому что и это является еще одним парадоксом французской децентрализации, они боятся, что побледнеет престиж их "трехцветного шарфа Мэра". И таким образом они, без сомнения, цепляются за несбыточную мечту, химеру, рискуя тем, что межкоммунальные органы окажутся в руках технократического аппарата. Тем не менее, если межкоммунальный уровень представляется наиболее подходящим для городского управления и для прояснения политической ответственности, не стоит, чтобы следствием тому было удаление избранных лиц коммуны от своих выборщиков. Почему бы не обратиться к системе мэрий округов, которые прекрасно функционируют в Париже, Лионе и Марселе? Хотелось бы, чтобы законодатель и ассоциации местных избранных лиц как можно быстрее занялись рассмотрением этого вопроса. От этого зависит будущее взаимоотношений, уже серьёзно пошатнувшихся между населением Франции и ее демократическим представительством.