2001, № 1

Николай ПЕТРО

Создание общественного капитала в России: новгородская модель

Примечания редактора. Данная статья была опубликована на английском языке в журнале «World development», №2, 2001. С согласия автора печатается с сокращениями.

1. Две точки зрения на общественный капитал

Существуют два различных подхода к роли общественного капитала в экономическом и политическом развитии. Согласно первому подходу, который я называю “негосударственным”, роль государства в накоплении общественного капитала в лучшем случае незначительна, в худшем - разрушительна. Негосударственники считают, что общественный капитал может создаваться только вне правительственной сферы. Если он возникает внутри этой сферы или при поддержке правительства, то по определению это не может быть общественным капиталом. Уровень общественного капитала в том или ином обществе может быть напрямую связан со способностью групп людей следовать той системе приоритетов, которая отличается от государственной или даже противоположна ей. Другими словами, правительство может разрушить общественный капитал, но создать его оно не может. Как настораживающий пример можно привести опыт коммунистических стран. По выражению Николса “отличительной чертой советской системы было намеренное разрушение того, что сегодня понимается как ”“общественный капитал””.

Противники данного взгляда, которых я называю “государственниками”, утверждают, что взгляды “негосударственников” исторически не точны. Для того, чтобы общественный капитал развивался, необходимы государственные институты. По Вальцеру “гражданское общество нуждается в политическом органе. Государство и является таким незаменимым органом - даже если всевозможные объединения граждан постоянно оказывают сопротивление организационным импульсам государственных бюрократов”. Государственники считают, что правительство находится в симбиозе с автономными группами общества и либо развивает, либо разрушает общественный капитал, но никогда не безразлично к нему. В центре этих споров находится вопрос: можно ли создать общественный капитал посредством проведения обдуманной политики правительства? ”Негосударственники” настаивают, что это невозможно. Поскольку правительство является тормозом оптимального функционирования рыночных и общественных структур, оно по сути своей не может стремиться к росту общественного капитала. “Государственники”, напротив, считают, что для процветания общественного капитала необходимы официальные институты и что тщательное планирование может создать общественный “капитал, способный придать новую форму его местному содержанию”.

Возможно, нигде подобные споры не имеют такого большого значения, как в бывших коммунистических странах, где при старом режиме государство само стремилось стать средоточием всей общественной деятельности. “Негосударственники”, глядя на этот регион, видят крайне низкий уровень общественного капитала и незначительные перспективы для его развития в ближайшем будущем. “Государственники” же, по крайней мере, подразумевают, что со стороны государства что-то может быть сделано, чтобы изменить такое положение.

В этом смысле любопытную и вдохновляющую картину представляет Новгородская область России. Эта область не только достигла значительно больших результатов, чем ее соседи, в осуществлении экономических и политических реформ, но и демонстрирует необычайно высокий процент голосов избирателей, отданных в поддержку кандидатов-реформаторов. Этот процент значительно выше, чем можно было бы предсказать, исходя из таких показателей, как благосостояние населения, процент городского населения, этническое и возрастное соотношение.

В   условиях,   когда  продвижение     России   к  демократии   и   рынку оценивается   очень  низко,   чрезвычайно   интересно   попытаться   объяснить причины успеха Великого Новгорода. По большинству показателей успех Великого Новгорода может быть лучше всего объяснен высоким уровнем общественного капитала в области. Однако если к моменту распада СССР в 1991 году об общественном капитале вообще не было речи, то каким образом в области в столь короткий период времени он мог развиться, причем на фоне очевидных обратных тенденций, которые прослеживались в стране в целом? Ответы на эти вопросы, как мы увидим, прольют свет не только на роль, которую общественный капитал играет в создании благоприятных условий для социально-экономического развития, но также на возможности местных органов власти по созданию общественного капитала практически с нуля.

2. Как измерить общественный капитал

Ключ к рабочему определению общественного капитала следует искать, применяя четкие параметры доверия. Доверие благоприятно для экономической деятельности, поскольку оно усиливает поток информации, необходимой для предпринимательской деятельности, и способствует долгосрочным инвестициям в проекты и основной капитал, делая их более привлекательными. Некоторые идут еще дальше, говоря, что такое доверие есть “обязательное условие для экономического успеха”.

Одним из первых, кто указал на связь между доверием и общественным капиталом, был Джеймс Коулмен, который доказывал, что, подобно другим типам капитала, общественный капитал может давать ощутимые преимущества в экономике и политике.

Физический капитал, как и человеческий, активизирует производственную деятельность, что присуще и общественному капиталу. К примеру, группа, члены которой привержены принципам доверия, оказывают полное доверие друг другу, способна свершить много больше в сравнении с подобной группой, в которой такого взаимопонимания и доверия нет.

Общественный капитал также “повышает эффективность общества благодаря консолидации действий”. Такого рода эффективность порождает доверие, измеряемое, во-первых, с точки зрения норм взаимности на основе обоюдной поддержки (доверие к общественным институтам) и, во-вторых, на основе тесно увязанных систем гражданских обязательств, способствующих “всеобщему доверию”.

Таким образом, некоторые утверждают, что высокий уровень доверия к правительству обязательно отражает высокий уровень развития общественного капитала. Можно сказать, что деятельность и правительства, и экономического сектора, по всей видимости, отражает уровни развития общественного капитала в том или ином обществе.

Другим    мерилом    общественного  капитала  является  деятельность ассоциаций, их разветвленность и активность. Однако нет полного согласия по поводу того, как же измерять такую разветвленность и все ли типы общественных систем оказывают одинаковое влияние на формирование общественного капитала..

Сторонники негосударственного подхода (Путнэм) считают, что почти любая форма деятельности объединений граждан может порождать “всеобщее доверие”. Поэтому они придают большое значение измерениям совокупной деятельности таких объединений, считая ее той самой “плотью и кровью“» гражданского общества.

Критики такой позиции, напротив, предполагают, что разные типы объединений создают совершенно разные виды общественного капитала, включая то, что Остром называл “теневой стороной” общественного капитала. Такой “избыток общности” может подорвать доверие к другим, воспрепятствовать инновациям и даже привести к созданию негативного общественного капитала.

По Гэдди и Иксу (1999), большая часть российской экономики заражена именно отрицательным общественным капиталом. Региональные и национальные элиты в постсоветской России заинтересованы в сохранении “разрушающих ценности” предприятий советской эпохи. Дабы сохранить собственное влияние, такие элиты используют свой “капитал связей” - личные связи с правительственными чиновниками и олигархами. В ходе такого деструктивного цикла, который они окрестили “виртуальной экономикой”, предприятия лишь номинально переходят из рук в руки, но никакой реальной экономической реформы не происходит.

Итак, широко распространено мнение, что высокую степень развития общественного капитала отражают экономическое процветание, доверие к правительству и активность объединений граждан. А теперь давайте посмотрим, как обстоят дела с этими тремя категориями в Великом Новгороде.

3. Экономический успех Великого Новгорода

Новгородская область расположена в северо-западной экономической зоне РФ, в трех часах езды к юго-востоку от Санкт-Петербурга по основной магистрали на Москву. В области приблизительно 740 тыс. жителей, а по площади она примерно равна Западной Вирджинии. Самый большой город - Великий Новгород с населением около 230 тыс. жителей, за ним Боровичи (61 000 чел.) и Старая Русса (40 000 чел.). Горожане составляют примерно 71% населения области, 96% из которого - этнические русские.

Несмотря на недостаток природных ресурсов, оставшуюся в наследство от СССР военно-промышленную инфраструктуру и большую численность сельского населения, область является образцом экономического роста и социальной стабильности. К концу 1999 года общий объем прямых иностранных инвестиций в области приблизился к полумиллиарду долларов США, а уровень инвестиций на душу населения - как иностранных, так и отечественных - уступал только Москве. Эти впечатляющие результаты были достигнуты благодаря “консенсусу элиты по вопросам либерализации экономической политики”. После того как федеральным правительственным дотациям в начале 90-х годов пришел конец, в области возникла крайняя необходимость в альтернативных источниках доходов. После консультаций с лидерами местного бизнеса и руководством профсоюзов экономическая команда Губернатора под руководством Вице-губернатора Валерия Трофимова разработала стратегию экономического оздоровления, делающую упор на три направления: а) поддержка малого и среднего бизнеса; b) привлечение иностранных инвестиций; с) реформирование рынка жилья.

Предполагая, что в долгосрочной перспективе основой создания новых рабочих мест будет малый и средний бизнес, Администрация в 1993 году учредила региональный фонд поддержки малого бизнеса - один из первых в России. С тех пор число малых и средних предприятий возросло с 3349 (в 1994г.) до 8000 (в 1998г.), т.е. по одному предприятию на 93 жителя (уровень, сравнимый с некоторыми регионами Западной Европы). В малом бизнесе, пусть и остающемся пока новым явлением в российской экономике, занято сегодня 25% трудоспособного населения и обеспечивается более 20 % поступлений в областной бюджет.

Важнейшей задачей властей в эти годы было предотвращение резкого роста безработицы и сохранение структуры служб социальной поддержки населения. К концу 1993 года администрация вынуждена была признать тот факт, что ни федеральное правительство, ни российские бизнесмены не намерены приходить в область со своими инвестициями. Единственным выходом было привлечение крупных прямых иностранных инвестиций посредством предоставления долгосрочных налоговых льгот. К 1999 году более 180 компаний вложили свои капиталы в область, предоставив работу более чем 18 тыс. человек, обеспечив 2/3 всего местного промышленного производства и более чем 40% поступлений в областной бюджет.

Еще одной составляющей стратегии администрации были меры по сокращению местных расходов. Реформа жилищного строительства стала основным источником сбережений для областного бюджета. Передача 98% жилья в ведение муниципалитетов сократила нагрузку на местные предприятия на 134 млн. долларов. Приватизация, торги на право предоставления услуг, создание жилищных кооперативов, увеличение оплаты - все это сократило расходы на содержание жилищного хозяйства до 6% областного бюджета. Область сократила свою зависимость от федеральных субсидий и рассчитывает стать нетто - донором федерального бюджета в 2002 финансовом году.

Воздействие этих экономических реформ на население было не менее впечатляющим. Финансовая стабильность в области, отсутствие задолженности по пенсиям и зарплате (в бюджетной сфере) и высокий уровень жизни стали легендарными. В тот же самый период, когда ВНП России снижался на 2.7% ежегодно (1995-1998 годы), в Новгородской области просматривался ежегодный прирост на 3.8%. В 1999 году промышленное производство выросло на 13.8%, а в целом по России лишь на 8%, в это же время уровень безработицы упал на 1/3. В течение I квартала 2000 года областной уровень зарплаты (до уплаты налогов и с учетом инфляции) вырос на 9.4% по сравнению с I кварталом 1999 года.

Естественно, в Великом Новгороде есть свои проблемы. Экономический комитет областной администрации отмечает, что, несмотря на четырехкратное возрастание валовой прибыли на крупных и средних промышленных предприятиях в 1999 году, почти 40% местной промышленности по-прежнему терпят убытки из-за бремени астрономических долгов.

Девальвация рубля в августе 1998 года также сильно ударила по области. Новые прямые иностранные инвестиции в области сократились более чем на 40% в 1998 году, и областной бюджет недосчитался 21 млн. руб. (1998). Коммерческие кредиты внутри области упали примерно на 1/4, и впервые за многие годы была задержана выплата пенсий в августе-сентябре 1998 года. Крупнейший инвестор региона «Кедбери-Швеппс» был вынужден даже приостановить производство на 1 месяц.

Несмотря на эти трудности, области удалось оправиться быстрее других регионов. В течение I половины 1999 года объем инвестиций в области вырос более чем на 80%. В общем и целом, областная администрация добилась значительного эффекта в преодолении переходного периода, справившись с этим намного лучше, чем федеральное правительство. Она сделала местную экономику конкурентоспособной в мировом масштабе, не забыв при этом и о системе социальной поддержки. Объясняя причины этого, местные власти указывают на тот факт, что, в отличие от других областей России, почти все деньги, вложенные в Великий Новгород, пошли на создание рабочих мест, а не на рискованные операции с ценными бумагами. Не менее важен, утверждают они, и тот факт, что местная администрация смогла заручиться таким же высоким доверием своего населения, что и в отношениях с иностранными инвесторами.

4. Доверие к местной администрации в Великом Новгороде

Уже в 1995 году Новгородская областная Дума приняла пакет из 4-х законов, регулирующих местное самоуправление в области. Чтобы лучше понять значимость этих фактов, нужно отметить, что годом позже только 25 из 89 российских регионов приняли законы о местном самоуправлении, причем ни один из них не имел такого законченного вида как в Великом Новгороде. В октябре 1996 года Новгородская область стала первой в России, где были успешно проведены выборы во все органы власти, и таким образом вступила в новую эпоху политической подотчетности.

Однако для того чтобы местное самоуправление что-то из себя представляло, ему необходимо иметь крепкую экономическую основу. Это в свою очередь предполагает революционный подход к планированию бюджета, в котором финансовые решения принимаются и исполняются не на областном уровне, а в каждом городе и районе. Формирование бюджета на районном уровне показало, что 9 из 21 района области не смогут покрывать свои расходы при имеющейся у них налогооблагаемой базе. При новой системе более богатые районы переводят финансовые средства в более бедные через областной стабилизационный фонд, вкладывая в него 15% своих доходов. Это сильно подтолкнуло местных администраторов к тому, чтобы стать более эффективными менеджерами.

В Великом Новгороде, например, все налоговые поступления, собранные в пределах города, переводятся из Москвы прямо в его казну, минуя областную администрацию. Благодаря этим и другим источникам экономии, области удалось сократить федеральные субсидии в областной бюджет с 40% в 1993-1994годах до 5-10% в 1996-1997 годах. Областная администрация надеется, что со временем каждый район будет напрямую отвечать за привлечение инвестиций и поддерживать свою налогооблагаемую базу, как это сделала область.

Мэр Великого Новгорода Александр Корсунов отмечает, что, несмотря на новизну, преимущества такой системы значительно перевешивают ее недостатки. По его словам, это уже привело к большей социальной сплоченности, поскольку теперь люди более склонны обращаться за помощью к городским, чем к областным или федеральным властям.

С 1997 года более 900 человек обращались к своим представителям в новгородской городской Думе со всевозможными жалобами. Сотрудники городских и областных органов власти теперь ежемесячно проводят “День открытых дверей”, освещаемый прессой, телевидением, радио и в Интернете. По подсчетам официальных лиц администрации, каждый год они организуют более 200 встреч с жителями различных районов, чтобы объяснить им проводимую политику и услышать их нужды.

Одним из наиболее ощутимых аспектов повышения доверия к власти является Общественная Палата, в рамках которой представители зарегистрированных общественных организаций принимают участие в рассмотрении проектов законодательных актов, предлагают свои альтернативные варианты. Председательствует на заседаниях либо председатель областной Думы, либо Губернатор.

Стратегия совместных усилий зарекомендовала себя в отношениях администрации с объединениями граждан. В отличие от многих других областей, Новгородская администрация считается с ролью этих групп и ищет возможности расширения контактов с ними. Администрация призвала к участию и профсоюзы, что стало основой для последующего законопроекта о ”социальном партнерстве”» между бизнесом, работниками и властью.

Динамичное становление местного самоуправления явно вызвало положительный отклик у населения, выразившийся в повышении доверия к местной администрации. Проведенные исследования показали, что даже когда вера в федеральное правительство падает, доверие к местной власти растет. Когда в сентябре 1999 года Губернатор Прусак выдвинул свою кандидатуру на новый срок, он получил свыше 91% голосов (в голосовании приняли участие чуть более половины избирателей).

5. Деятельность объединений в Великом Новгороде

В Великом Новгороде бурно развивается и деятельность объединений граждан, причем удивительно то, как доброжелательно относятся к этой деятельности местные органы власти.

С 1991 года темпы количественного роста общественных организаций в целом по России постепенно снижались, но только не в Новгородской области. Недавно проведенная перепись общественных организаций в 35 регионах России показала, что в течение 1991-1996 годов общее число общественных  организаций  выросло  на  63%.   За  этот  же  период  число объединений граждан в Великом Новгороде увеличилось в 16 раз. В конце 1999 года в области было 615 официально зарегистрированных общественных организаций. В результате Великий Новгород находится в верхней четверти рейтинга среди регионов России по количеству клубов и объединений культурной направленности на душу населения.

Путнэм убедительно доказывает на примере успехов и неудач разных областей в Италии, что массовость участия в общественных организациях является    показателем    развития    общественного    капитала.     Сравнение Великого Новгорода с областями Италии выявляет несколько интересных нюансов. С одной стороны, примерно 3/4 всех объединений граждан в Италии - это спортивные клубы; все другие группы имеют очень низкий процент участия. И напротив, новгородские спортивные клубы - это всего лишь 10% от общего числа членов общественных организаций. Большинство же организаций здесь носят явно выраженный политический или экономический характер.

По расчетам Путнэма, ”высокая” массовость участия - это один клуб на 1000-2000 жителей (в Трентино/Альто - Адиге и Лигурии). Другая крайность - Сардиния, с очень “низкой” массовостью, где один клуб приходится на 13100 жителей.   При   применении   его   методики   к   сегодняшнему Великому Новгороду обнаруживается, что в самом Великом Новгороде исключительно высокая массовость - один клуб на 635 жителей, и довольно приличная (по итальянским меркам) - один клуб на каждые 4000 жителей - по области.

Одним из новаторских способов развития общественной инициативы стала опора администрации на так называемое территориально-общественное самоуправление или просто ТОС. Идея ТОС родилась из желания местных органов власти сократить административные расходы на содержание жилья и передать ответственность по его обслуживанию самим жильцам. На первом этапе кондоминиумы или владельцы кооперативного жилья учреждали ТОС для разрешения проблем, связанных с их местом жительства. Впоследствии, как надеется Мэр Великого Новгорода, ТОС учредят самые различные кооперативные образования нового типа и даже станут основой для новых избирательных округов.

К концу 1998 года в Великом Новгороде функционировали пять окружных ТОС: в четыре из них входило примерно по 200 квартиросъемщиков, а в пятый, самый малочисленный - 50. ТОС - это иллюстрация того, что администрация действительно заинтересована в распространении самоуправления до уровня рядовых граждан. Однако хватает пока и скептиков. Одни опасаются, что покровительство администрации повредит самостоятельности, другие уверяют, что в конце концов ТОС выродятся в механизм мобилизации избирателей в пользу кандидатов администрации.

6. Общественный капитал и государство

В соответствии  с тремя  обобщенными  параметрами  общественного капитала - уровнем экономического развития, доверием к власти и гражданской активности -Великий Новгород, похоже, сумел добиться необычайно высокого уровня общественного капитала.

В 1970-е годы провинция Керала (на юге Индии) приняла политику, весьма похожую на новгородскую. Ведя борьбу против фракционистских настроений и налаживая связи с самыми различными социальными силами (в частности, с трудовыми союзами), местные власти добились успехов в предотвращении забастовок и снижении социальной напряженности, установили формальную процедуру разрешения конфликтов. Как и в Великом Новгороде, подключение бизнеса, профсоюзов и общественных организаций к совещательной составляющей разработки политических решений дало свой эффект.

Опыт Великого Новгорода доказывает: власти готовы инвестировать в создание общественного капитала, если убедятся, что это им выгодно. В чем эта выгода? Во-первых, достигается повышение доли общественного участия в конструировании и усовершенствовании общественных программ. Во-вторых, путем предоставления налоговых льгот и субсидий органы власти могут создать стимулы, чтобы местный бизнес вел себя как патриот своего края, способствуя тем самым росту общественного капитала по горизонтали. Такое стимулирование дает очевидные плоды, когда администрация проводит разного рода общегородские фестивали, что не только создает городу благоприятный имидж, но и вызывает чувство сопричастности и гордости у горожан.

И наконец, укрепление  автономии  на местах зачастую  приводит к повышению эффективности в распределении ресурсов и “приближенности” социальных программ к нуждам самого населения. В Великом Новгороде это в частности нашло выражение в адресной социальной помощи нуждающимся семьям.

Предположение, что государство может быть стороной, заинтересованной в развитии общественного капитала, помогает понять как рост межличностного доверия превращается в рост доверия к органам управления. Очевидно, что общественный капитал способствует повышению экономической эффективности, формируя прогноз относительно той или иной реакции населения. Более высокий уровень развития общественного капитала в той или иной области вполне может сформировать и среди чиновников определенные прогнозы относительно поведения друг друга и укрепить их сотрудничество. А это может привести к улучшению диалога как между различными сегментами бюрократических органов, так и с теми группами населения, которым они служат. В конечном счете, благодаря общественному капиталу реально проявляется готовность элиты идти на компромисс, сводится до минимума кровожадность тех групп, которые в противном случае погрязли бы в губительных разборках или воспользовались бы своим положением, чтобы еще более обогатиться за счет остальных. Кроме того, что повышается эффективность административного управления, при этом появляется надежда на укрепление общественного согласия между представителями элиты и рядовых граждан, а это в конечном счете служит залогом социальной стабильности.

Степень достижения такого согласия в Новгородской области хорошо характеризуют данные очень подробного опроса, проведенного в 1999 году с целью выяснения, какую историческую эпоху новгородцы считают “”самой лучшей в истории России””. В аналогичных опросах, проводившихся во всероссийском масштабе, наиболее популярными оказались периоды, связанные с правлением Брежнева (более 50%) и Сталина (20-30%), другие же исторические фигуры упоминались очень редко. Что касается новгородцев, то предпочтение они отдают фигурам, чья деятельность была связана с радикальными реформами прозападной ориентации. В верхних строках новгородского опроса идут: Петр Великий (38.5%), Брежнев (38.2%), Петр Столыпин (17.7%), Хрущев (16.5%), Новгородская Республика (16.4%) и Сталин (15%).

Великий Новгород - это ярчайший пример того, какую положительную роль может играть государственная поддержка в формировании общественного капитала посткоммунистических обществ. Несмотря на исключительно узурпаторский характер коммунистического государства, даже при самом репрессивном социалистическом режиме, все-таки оставалось место социальным взаимодействиям частного рода. Этим объясняется, почему, вопреки убеждениям негосударственников, что для процветания объединений граждан нужно лишь ограничивать роль государства, общественная деятельность по всей Восточной Европе стала свертываться одновременно с развалом государственных учреждений. Даже в Восточной Германии, где замена институтов на новые должна была бы идти быстрее и безболезненнее благодаря тому, что они просто поглощались уже существовавшими западногерманскими структурами, после воссоединения наблюдался ужасающий спад гражданской активности. Мушабен считает, что если бы был принят другой подход, те институты, которые сохранили определенную ценность в глазах местного населения, вполне можно было бы использовать «в качестве старинных кирпичей для перестройки и расширения существующего демократического дома без нарушения его исходного архитектурного стиля».

7. Как Великий Новгород создавал общественный капитал

Стоунер-Вайс (1997) рассмотрела ситуацию в нескольких областях и предложила одно из самых интересных объяснений того, почему представители элиты в России рано или поздно встанут в оппозицию к реформам. Она утверждает, что экономическая (отраслевая) концентрация в том или ином регионе способствует сближению элиты политической с элитой экономической в данном регионе. В регионах с высокой концентрацией определенных отраслей промышленности внутренние разногласия сглаживаются местной элитой намного проще, они успешнее выступают единым фронтом в переговорах с Москвой. Результатом этого является более эффективное управление, что в свою очередь вызывает удовлетворение населения своей властью.

В Великом Новгороде, однако, политическая и экономическая элита не последовали по этому пути. Вместо наращивания концентрации таких флагманских в свое время отраслей промышленности, как электроника и машиностроение, они были признаны безнадежно затратными и основной причиной экономической депрессии в области. Отказ от поддержки этих отраслей в пользу создания новых, которые могли бы привлечь иностранных инвесторов, стал главным принципом в политике области и положил начало экономическому росту.

Почему же в своем большинстве местная элита поддержала изменения, а не статус-кво? Когда в 1991 году самораспустился областной совет, деловая элита раскололась на две группы, первая из которых состояла из 16 предпринимателей, которые прилагали все усилия по созданию зоны свободной торговли в области, а вторая - из представителей традиционных отраслей промышленности, оставшихся без поддержки коммунистической партии. В этой ситуации губернатор Михаил Прусак предпочел дать что-то каждой из сторон.

Новым предпринимателям оказывалась всяческая поддержка в становлении малого бизнеса, их пригласили к участию в формулировании нового законодательства. В то же время, крупные предприятия не были закрыты, несмотря на их неимоверную убыточность для бюджета. Наоборот, им оказывалась поддержка для того, чтобы они продолжали отчислять средства в социальный фонд области. Кроме того, администрация образовала областной инвестиционный фонд, который был использован для поддержки тех предприятий, которые, по ее мнению, имели шанс стать конкурентоспособными.

В обмен на свои инвестиции администрация предложила, чтобы такие предприятия пошли на крупномасштабные иностранные инвестиции, а возможно и перешли в иностранную собственность. Многие местные заводы отказались от этого предложения, другие же были преобразованы в высокорентабельные предприятия, сегодня успешно конкурирующие на мировом рынке. В целом, производство, приходящееся на малый бизнес, возросло более чем на 80% в первом квартале 2000 года по сравнению с тем же периодом 1999 года.

Постоянное взаимодействие с иностранными инвесторами дало целый ряд дополнительных преимуществ. Повысился профессионализм новгородской администрации, которая гордится своим умением успешно работать с иностранцами. Иностранные компании   в   Новгороде   имеют  свою  торгово-промышленную   палату,   которая по мере необходимости участвует в рассмотрении и корректировке законодательных актов, выносимых на утверждение в областную Думу. Местные представители власти признают, что такая практика способствовала улучшению качества работы областной администрации.

Прямые иностранные инвестиции также ускорили процесс становления местного самоуправления в области. В отличие от других областей, которые избегают официального определения границ правового поля, новгородская администрация стала привлекать иностранные инвестиции, подготовив для этого всю законодательную инфраструктуру. Поскольку иностранные инвесторы прежде всего нуждались именно в правовых гарантиях, было важно принять их как можно скорее. А чтобы ввести в действие подобные законы, необходимо было сначала избрать Думу. Отсюда стимул для областных властей более систематически работать над введением местного самоуправления. В результате, в 1996 году Новгородская область стала первой в России, где были избраны представители во все уровни власти, от деревенского старосты  до губернатора. Таким образом, в случае с Великим Новгородом, мы видим консенсус между представителями элиты, серьезно подкрепленный законодательной инфраструктурой. Это выводит Новгород из категории ”узаконенного произвола»”, который аналитики считают нормой в других областях России.

И наконец, на примере Великого Новгорода можно по-новому увидеть, как остановить ”виртуализацию” российской экономики. Многие экономисты рассматривают преобладание бартера и взаимозачетов в системе налогообложения как симптом разрушительного эффекта виртуальной экономики. Анализируя данные за 1996 год, Аслунд обнаружил, что областные органы власти получали более 60 % местных налогов в виде подобных денежных суррогатов. В городах и районах эта цифра составляла 43 %.

В Великом Новгороде, однако, совсем другая картина: в том же году налоги, полученные в виде денежных средств, составили 74.9 %, и лишь 25.1 %. - в виде денежных суррогатов. 80 % всей налогооблагаемой базы образуется предприятиями с иностранными инвестициями. К 2002 году, когда несколько основных иностранных инвесторов начнут платить налоги в полном объеме, ожидается, что только одна фабрика ”Кедбери-Швеппс”» в Чудово выплатит в областной бюджет примерно 6 млн. долларов в виде налогов на прибыль. Предусматривается, что, когда все предприятия с иностранными инвестициями начнут выплачивать налоги в полном объеме, доля денежных суррогатов в местном бюджете снизится до половины нынешнего уровня.

В то же время следует подчеркнуть, что высокий уровень монетаризации областной экономики дает ей доступ к финансовым рынкам, которые недоступны для большинства других регионов. Тем самым администрация получила большую свободу действий в определении бюджетных приоритетов, таких, как финансирование строительства областного онкологического центра, содействие в реставрации церквей и монастырей, перераспределение ресурсов среди депрессивных районов. По словам Шмидта, позволяя области зарабатывать дополнительные средства для своего развития, “прямые иностранные инвестиции действительно напрямую способствуют поддержанию общественного спокойствия»“.

К концу 1996 г. успех Великого Новгорода привлек не только иностранных инвесторов, но и международные агентства содействия. Область получила заем от ЕБРР для покупки городских автобусов, для проведения экспериментов с местной налогооблагаемой базой и для создания первого полного земельного кадастра в России. В 1997 г. Великий Новгород стал одним из четырех регионов РФ, которые в рамках специальной программы региональной инвестиционной  инициативы  Госдепартамента США  получили  помощь  от  Агентства Международного Развития США.

Вместе с тем, история экономического развития Великого Новгорода отчетливо показывает, что прямые иностранные инвестиции играют намного более важную роль в успехах области, чем иностранная помощь и обучение. С одной стороны, они значительно больше в денежном исчислении. С другой - эффект от этих денег моментален и намного более заметен. В итоге областная администрация с большей готовностью отреагирует на любые нужды иностранных инвесторов, чем на рекомендации западных агентств содействия. А главное - когда эти агентства вдруг обратили внимание на Великий Новгород, иностранные компании уже вовсю наполняли областной бюджет. Так что иностранные инвестиции стали прямым вкладом в улучшение политического и экономического климата области, чего нельзя сказать об иностранной помощи.

8. Общественный и культурный капитал

Как же так получилось, что западные аналитики просмотрели появление общественного капитала в одной области? Причина, видимо, кроется в тенденции рассматривать общественный капитал без какой-либо привязки к культурному контексту. Пытаться сваливать в одну кучу общественный капитал и все прочие формы капитала- значит затушевывать тот факт, что нормы взаимодействия и взаимного доверия правильнее относить к сфере культуры. Некоторые аналитики пришли к выводу, что общественная жизнь ”в какой-то мере относится к политике, но прежде всего - к культуре, а это создает новые возможности для роста демократии и положительного использования гражданских ресурсов”. Конечно, участие в культурных и благотворительных организациях является одним из сильнейших показателей всеобщего доверия.

Симбиоз  общественного  и  культурного  капитала  очень  сильно  проявляется  в Великом Новгороде и помогает лучше понять секрет быстрого созревания общественного капитала в отдельно взятой области. Изначально оценив истинное значение некоторых чисто ”культурных”» вопросов, руководители города стали прокладывать путь для формирования такой среды, которая была бы восприимчивой к политическим и экономическим реформам.

В качестве первого такого шага в 1991 году Новгородский Городской Совет решил восстановить все старые названия улиц и начал реставрацию церквей. Большое значение имело возвращение Православной Церкви летом 1991 года древнейшего Софийского Собора. Устранение идеологических рамок в спорах о местной истории вызвало возрождение интереса к альтернативам советскому прошлому. В результате многие местные активисты увидели, что проблемы современного Великого Новгорода не так уж и отличаются от проблем Новгорода средневекового. Сегодня области, чтобы выжить, необходимо расширять торговлю, ввести самоуправление и держать безопасную дистанцию от Москвы для сохранения своей свободы. Как скажет любой исследователь средневековья, это все те же вопросы, которые новгородцам приходилось решать с XII пo XV век.

Все эти события хоть и излагаются в ”культурной»” интерпретации, но имеют явно выраженное политическое значение. Сначала администрация увидела полезность этого исключительно в целях привлечения иностранных инвесторов. Позднее же Губернатор М.М. Прусак пришел к пониманию того, насколько ценно значение особых традиций - торговых, демократических - для продвижения Великого Новгорода, что могло бы стать составной частью многоплановой политической программы общенационального масштаба. В своей политической автобиографии, которой он дал очень подходящее заглавие ”“””Реформы в провинции”»””””», Прусак пишет:

”Надо обратиться к собственному прошлому, и мы увидим, что в российской истории был город, который сумел соединить демократию, свободные рыночные отношения и прочие достижения цивилизации с национальными традициями. Этот город - Господин Великий Новгород, бывший столицей процветающей вечевой республики, простиравшейся от Белого моря до Урала.

Академик Янин, всю свою жизнь занимающийся изучением новгородской истории, убедительно доказал, что Русь начиналась именно здесь. В отличие от жестко централизованной модели, которую Московская Русь унаследовала от Киевской, добавив к ней абсолютистские тенденции, новгородская модель отличалась большей открытостью и демократизмом. Все главные решения принимало народное собрание - вече, оно же избирало духовного владыку, архиепископа, который был главным лицом в городе, тогда как князь выполнял обязанности военачальника.

Новгородская модель доказала свою жизнеспособность, дав миру уникальную новгородскую культуру, создав огромные материальные и духовные ценности. Но история сложилась так, что страна пошла другим путем. Возобладала восточная традиция, представленная Владимиро-Суздальским княжеством, а впоследствии Москвой. Новгородская республика была разрушена силой, но на протяжении многих столетий она продолжала существовать в памяти народа. И вот теперь эта модель получила новый исторический шанс, наше поколение может возвратиться к принципам своих предков уже на новой основе. Самоуправление, выборность, отчетность власти перед народом, свобода слова, рынок, частная собственность, свобода личности - те краеугольные камни, на которых держалась новгородская республика, снова приобретают прежнее значение.

Символичное решение было принято 27 января 1998 года на совместном заседании областной и городской Думы. Депутаты единогласно постановили вернуть Новгороду его прежнее историческое имя - Великий Новгород. Принимая это решение, депутаты не только восстановили историческую справедливость, но и подтвердили свою приверженность тем принципам, по которым жил наш древний город. Мы никому не навязываем своих представлений, но нам кажется, что именно в этих принципах надо искать истоки той самой национальной идеи, в которой так остро нуждается новая Россия.“

9. Заключение: уроки новгородской модели

Способность Великого Новгорода за какие-то несколько лет создать общественный капитал впечатляющего уровня добавляет новую грань к пониманию того, почему роль государства так важна в формировании общественного доверия. Хотя факторы, благоприятствующие возникновению доверия, различны в разных культурах, всегда есть один общий элемент -стабильность государственных органов, от которой зависит степень прогнозируемости взаимных обязательств различных действующих лиц в обществе и надежность системы укрепления социальных норм. Будучи самым главным проводником социальных идей, государство играет ключевую роль в установлении социальных норм и общих культурных принципов для народа.

Великий Новгород  преуспел  там,   где  другие  потерпели  неудачу,   благодаря  тому,  что областная элита и областные органы власти достигли согласия по проблеме затухания развития культуры. Определив смысл ”реформ»” как возвращение ценностей более светлого прошлого России, а не нечто импортированное с Запада, они смогли смягчить те тревоги, которые неизменно сопутствуют радикальным переменам.

Опыт успешного достижения общественного согласия на основе «нового» набора традиционных ценностей в Великом Новгороде имеет большое значение и для других обществ, находящихся на переходном этапе. Слишком часто мы думаем, что культура - это нечто ”данное свыше”», фактически же, как выразился Эрик Хобзбон, культура - это ”придуманная традиция”». Любой новый режим пересматривает прошлое, стараясь приспособить его к своим нынешним    интересам, и в Великом Новгороде мы наблюдаем, что местные органы власти  в посткоммунистических странах могут быть не такими  уж беспомощными в определении единых общественных ценностей и приоритетов для своих территорий - даже в отсутствие общенационального согласия.

Идеи и символы играют не менее важную роль, так как они прямо воздействуют на формирование общественного капитала. Ключ к формированию общественного капитала - то отсутствующее звено, которое объясняет причины, по которым возникновение новых демократических ценностей и соответствующих структур в Великом Новгороде проходило так быстро, содержится в осмыслении политической значимости культуры и исторических мифов.

Такие мифы нередки в России. В Нижнем Новгороде местные органы управления делают ставку на славу областной ярмарки для рекламы своего города как ”третьей столицы”». Саратовским руководителям на помощь приходит образ дореволюционного губернатора Петра Столыпина, который пользуется славой реформатора и ”первого российского государственного деятеля современного уровня”. В Ярославле то, что Мичнек назвал ”поточным производством исторического наследия”», играет чрезвычайно большую роль в местной политике. Ну и конечно, надо назвать Санкт-Петербург, руководители которого давно используют имидж города как ”окна России на Запад”. Общим в каждом из этих случаев является желание свести к минимуму разрушение тех старых институтов, которые еще могут послужить на благо народа, в то же время захватывая в свою орбиту все новые структуры и ценности - но обязательно в контексте традиционных культурных ценностей.

И в завершение: впечатляющие результаты, достигнутые в Новгородской области, должны привести нас к отказу от широко распространенного предположения, что историческое прошлое России является лишь обузой для реформ. Без обращения к прошлому никакого перехода в будущее быть не может - и ключевым моментом здесь является выбор того прошлого, которое является идеальным образцом для будущего. Делая ставку на свое прошлое, Великий Новгород уже начал пожинать первые плоды своих инвестиций в общественный капитал.