1999, № 4

Е. ДВОРЯДКИНА

Бюджет как ключевой компонент городской политики

В условиях переходной экономики формируется новый тип бюджета и особая национальная система бюджетного федерализма. Бюджет и налоги, налоговая и бюджетная политика переместились в центр главных экономических регуляторов, стали важнейшим предметом в экономической политике государства, в целом, и территорий, в частности. Таким образом, особенности современного этапа развития России, среди которых выделяются нестабильность и неопределенность экономической и, что не менее важно, политической ситуации, обусловливают настоятельную потребность организационно-регулирующих воздействий властных структур на соответствующие бюджеты.

Учитывая, что в обстановке переходного периода все процессы, связанные с формированием рыночных отношений, не только специфичны, но и подвержены деформации, создание и становление действенной, результативной бюджетной политики должно быть направлено как на минимизацию социального напряжения в обществе, так и на обеспечение соответствия бюджета функциям и полномочиям соответствующего уровня власти и управления.

Бюджетный федерализм, исходя из принципов которого строится современная бюджетная система, не исключает возможности осуществления федеральной, региональной и муниципальной (локальной) бюджетной политики в рамках единой идеологии и исключения противоречий.

Наличие условий, в которых происходит децентрализация власти, развитие местного самоуправления и рыночных отношений, предопределяют активную позицию городских властей в обеспечении роста уровня и качества жизни населения. Это проявляется в том, что органы городского самоуправления должны оказывать сознательное, регулирующее воздействие на социально-экономические и иные процессы, происходящие в городе и проводимые в рамках определенной концепции в интересах достижения конкретных поставленных целей, т.е. проводить собственную, самостоятельную городскую политику.

Городская политика, оказывая V непосредственное влияние на условия жизни населения, в отличие от федеральной и региональной политик, характеризуется рядом особенностей. Она наиболее полно учитывает специфику городского поселения и требует соответствующих действий со стороны властных структур, их оперативного реагирования на городские проблемы и выбора оптимального варианта их решения в условиях конкретного городского муниципального образования. Городскую политику отличает также учет интересов государства и региона, с одной стороны, и городского населения, - с другой. Кроме того, ей свойственны вариативность, комплексный подход к принятию оперативных и стратегических решений.

Вышеуказанные особенности городской политики в целом сказываются и на специфике городской бюджетной политики, которая во многом является производной от федеральной и региональной бюджетных политик и общегородской политики.

Городскую (муниципальную, локальную) бюджетную политику можно рассматривать как комплекс мер регулирующего воздействия на городские социально-экономические и иные процессы, осуществляемый органами местной власти или при их участии и направленный на формирование и использование бюджета с целью обеспечения жизнедеятельности и повышения уровня жизни городского населения.

Следует подчеркнуть, что на уровне крупнейшего города, как муниципального образования, накладываются друг на друга федеральная политика в области бюджета и межбюджетных отношений, политика региональных властей (включая ее территориальный разрез) и, собственно, политика органов местного самоуправления.

Городская бюджетная политика ориентирована на достижение определенной степени эффективности в мобилизации средств в бюджет города, их перераспределения и использования в рамках городской социально-экономической системы с целью обеспечения выполнения органами городского самоуправления их функций и, в конечном итоге, создание благоприятных условий для реализации стратегии развития города.

Реальным воплощением городской бюджетной политики является бюджетный механизм, создаваемый городскими властными структурами. Бюджетный механизм образуется рядом взаимосвязанных компонентов (см. рисунок). Он отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических, социальных, экологических и иных задач местного сообщества. Местные органы власти используют бюджет для регулирования городского развития посредством маневрирования поступающими в распоряжение муниципалитета финансовыми ресурсами.

Структура бюджетного механизма как средство достижения целей городской бюджетной политики

В процессе осуществления городской бюджетной политики муниципальные органы имеют возможность применять самые разнообразные формы воздействия на экономику города, среди них:

Результатом такого воздействия служит последующий рост городских доходов, решение насущных социальных проблем, создание необходимой инфраструктуры.

При осуществлении конкретных мер по реализации городской бюджетной политики необходимо учитывать пространственно-территориальную специфику города. Сложное устройство крупнейшего города оказывает прямое влияние на способ формирования его бюджета. В крупнейшем городе, как правило, формируется консолидированный бюджет, включающий собственногородской и районные бюджеты. В связи с этим для крупнейшего города значимой частью бюджетного механизма становится блок регулирования взаимоотношений между бюджетами районов и собственногородским.

Подчеркнем, что городские административные районы не являются муниципальными образованиями, поэтому их бюджеты утверждаются (после процедуры предварительного согласования) в составе консолидированного бюджета города представительным органом городского самоуправления. Однако наделение районов именно бюджетами, а не сметами, позволяет администрациям районов располагать определенными доходами и финансировать сеть районных учреждений, изыскивать дополнительные источники доходов. Таким образом районы в рамках утвержденного для них бюджета самостоятельны (но подотчетны), и не нарушается целостность городского муниципального образования.

Мы считаем, что принципы и взаимная ответственность города и районов в части организации бюджетных отношений внутри города должны быть указаны в соответствующих правовых актах органов местного самоуправления. Например, в городском Положении о бюджетном процессе следует предусмотреть статью "Бюджетное регулирование", в которой необходимо прописать принципы построения бюджетных отношений между городом и районами, в частности:

На наш взгляд, должны быть определены способы бюджетного регулирования районных бюджетов, среди которых самыми популярными и употребительными являются дотации. Однако кроме дотаций могут использоваться:

а) часть федеральных, региональных и местных налогов, передаваемых в доходную часть бюджета района по нормативам, утвержденным представительным органом городского самоуправления;

б) субвенции и субсидии, передаваемые из собственно городского бюджета;

в) осуществление взаимных расчетов между городским и районными бюджетами;

г) формирование фонда поддержки районных бюджетов;

д) предоставление денежных займов районам в городе.

Как показывает проведенный нами анализ, районы в городе обладают различной доходной базой. Это должно учитываться при установлении нормативов отчислений от налогов в их бюджеты. Кроме того, достаточно неравномерно располагается в городе сеть учреждений областного и федерального подчинения, что накладывает отдельные дополнительные трудности, связанные с их обслуживанием.

Формируя бюджет развития в составе городского бюджета, необходимо учитывать интересы и перспективы как города в целом, так и составляющих его районов. Это тем более важно, что прогноз социально-экономического развития города призван служить основой для составления проекта бюджета. Мы считаем, что для более полного учета позиции городских районов, их потребностей и задач социально-экономического развития, к этапу формирования проекта бюджета города районными администрациями должны быть подготовлены и согласованы с отраслевыми комитетами администрации города прогнозы социально-экономического развития районов. Это позволит более корректно выработать приоритетные направления развития городского муниципального образования и отразить в бюджете.

Другим крупным блоком бюджетного механизма является информационно-аналитический блок. В данном аспекте мы предлагаем расширить перечень документов, прилагаемых к решению о принятии бюджета города на предстоящий период. Таким образом, принятое решение о бюджете города должно содержать следующую информацию.

1.Доходная часть бюджета в табличном виде с указанием цифровых планируемых показателей за год с разбивкой по кварталам по каждому источнику доходов бюджета.

2. Расходная часть бюджета с выделением объема текущих расходов и расходов бюджета развития.

3.Бюджеты входящих в состав муниципального образования территориальных единиц.

4.Предельный размер дефицита бюджета.

5.Перечень нормативов отчислений от регулирующих источников доходов в бюджет муниципального образования.

6.Перечень нормативов отчислений от регулирующих источников внутри муниципального образования.

7.Размер оборотной кассовой наличности по бюджету (в целях обеспечения непрерывности финансирования расходов и мероприятий).

8.Перечень мероприятий по покрытию дефицита муниципального бюджета.

9.Перечень защищенных статей расходов и приоритетных отраслей, финансируемых из бюджета муниципального образования.

10.Перечень прямых получателей средств из муниципального бюджета.

11.  Дотации и механизм их финансирования.

12. Перечень и ставки налогов, сборов, штрафов и других платежей, действующих на территории муниципального образования.

13.Описание методики расчета прогнозируемых доходов по каждому источнику.

14. Описание методики расчета прогнозируемых расходов по каждой расходной статье бюджета.

15.Перечень предлагаемых администрацией налоговых льгот и обоснование их предоставления на территории муниципального образования с указанием общей суммы потерь доходов бюджета.

16.  Принятые поправки от редакционной комиссии.

17.  Поручения органам и должностным лицам, исполняющим бюджет.

18.Норматив формирования резерва непредвиденных расходов.

19.Справка о кредиторской и дебиторской задолженности.

Кроме того, может прилагаться информация о плане мероприятий по социально-экономическому развитию муниципального образования, а также экспертная оценка ожидаемого исполнения бюджета в планируемом году.

Информационно-аналитический блок тесно связан с блоком бюджетного прогнозирования, в процессе которого оценке подвергаются прогноз социально-экономического развития города как основа для формирования бюджета, а также выявляются потенциальные возможности бюджетной системы в целом и города, в частности, для наращивания доходов и улучшения финансирования как текущих расходов, так и расходов по бюджету развития.

Следующим блоком бюджетного механизма, посредством которого реализуется городская бюджетная политика, является контроль за:

Контроль за исполнением бюджета и расходованием средств внебюджетных фондов осуществляется представительным органом власти. Администрация ежеквартально представляет в представительный орган информацию, где она анализируется. Проведение аналитической работы по ходу исполнения бюджета чрезвычайно важно. Проводимый анализ позволяет оценить структуру доходной части бюджета (какие доходные источники используются наиболее интенсивно, какие - недостаточно эффективно, какие доходные источники наиболее поддаются влиянию со стороны органов местного самоуправления и т.д.); структуру расходной части (насколько необходимы и обоснованы те или иные виды расходов, какой эффект дают местному сообществу, рациональна ли их структура и т.д.); уровень использования муниципальной собственности; степень влияния на доходную и расходную часть субфедеральных и федеральных органов; выявить общее взаимовлияние бюджета и развития муниципального образования и т.д. Выводы анализа могут быть использованы для:

Материалы проведенного анализа оформляются в виде аналитической записки с использованием графического, табличного, цифрового материала, который наглядно представляет и раскрывает связи и взаимозависимости доходов, расходов бюджета и функционирования и развития города.

Представительный орган (например, городская дума) вправе -запрашивать от администрации, а администрация обязана представлять любую информацию по исполнению бюджета, и может запрашивать информацию администрации об исполнении бюджета за определенный срок, а также может принять решение о привлечении аудитора для проведения проверки исполнения бюджета и использования средств внебюджетных фондов администрацией.

Прежде всего бюджет контролируется при получении годового отчета. Контроль осуществляется на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. За исполнением бюджета города" может быть организован оперативный контроль, проводиться комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям. Контролю подлежит использование привлекаемых органами местного самоуправления кредитных ресурсов, а именно: выявляется законность, рациональность, целевое использование. Кроме того, внимание обращается на эффективность размещения муниципальных финансовых ресурсов, предоставляемых юридическим и физическим лицам или на возвратной, платной, или на безвозмездной основе.

В современных условиях развития экономики городов реальным источником доходов, но также и объектом, требующим значительных расходов, становятся имущество и имущественные комплексы муниципалитета. Поэтому важно отладить систему контроля за поступлениями средств и финансированием объектов муниципальной собственности.

По инициативе органов местного самоуправления или активной части избирателей может быть проведена независимая экспертиза бюджета, программ социально-экономического развития и других документов, отражающих финансовую деятельность муниципалитета.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что бюджетная политика должна корреспондироваться со стратегическим планом социально-экономического развития города, что позволит наиболее эффективно использовать бюджет в системе его финансового обеспечения.