1999, № 4

Любовь АНДРЕЕВА

Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области)

Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципального образования, решения и постановления органов местного самоуправления и др.). Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в федеральном Законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», признающем правовой характер актов местного самоуправления, и уставе муниципального образования.

Правовое регулирование нормотворчества органов местного самоуправления осуществляется на трех уровнях. На уровне Российской Федерации закрепляется право населения на осуществление местного самоуправления, устанавливаются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, определяются общие принципы его организации. На уровне субъекта Федерации конкретизируются принципы организации и функционирования системы местного самоуправления и гарантии его осуществления, принимаются конкретные нормы, упорядочивающие организацию и деятельность местного самоуправления, определяющие роль местного самоуправления в структуре власти в регионе, закрепляются важнейшие права населения в сфере местного самоуправления, устанавливаются основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления. На муниципальном уровне предусматриваются гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов местного самоуправления и их деятельности, определяются статус депутатов представительных органов, структура и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическая и финансовая основы местного самоуправления и регламентируются другие вопросы, связанные с его практическим осуществлением.

В ходе правотворческой деятельности на уровне муниципального образования производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в форме как непосредственного нормотворчества населения (саморегулирования) путем принятия правовых актов на собраниях (сходах) или на местных референдумах, так и опосредствованного - через представительные органы местного самоуправления, через его исполнительные органы и должностных лиц. При этом приоритет в области нормотворчества принадлежит представительным, органам, в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования, а также актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Нормативные акты органов местного самоуправления устанавливают правовой статус муниципального образования, определяют структуру представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничивают их полномочия, регулируют организацию самоуправления внутри муниципалитетов, закрепляют систему территориального общественного самоуправления и т.д. Представительные органы местного самоуправления утверждают бюджет и бюджетный процесс, устанавливают, изменяют и отменяют местные налоги и сборы, заключают договоры с органами государственной власти, передающими им государственные полномочия, а также договоры с другими муниципальными образованиями.

Особое место в системе актов местного самоуправления принадлежит уставу муниципального образования, который представляет собой своего рода конституцию последнего. В нем закрепляются нормы учредительного характера, конституирующие данное муниципальное образование и систему местного самоуправления на его территории. Уставу принадлежит ведущая роль в регулировании вопросов нормотворчества местного самоуправления. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, устав обладает наибольшей юридической силой.

Помимо решения вопросов сугубо местного значения, органы местного самоуправления принимают акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации. Такая передача может осуществляться двумя способами: во-первых, законом субъекта Федерации, на основе которого органы местного самоуправления выносят решения о принятии на себя выполнения указанных полномочий; во-вторых, на основе договора, заключаемого между субъектом Федерации и органом местного самоуправления. И в том и в другом случае требуется решение как государственного органа, передающего полномочия, так и органа местного самоуправления, принимающего на себя их исполнение. В одностороннем порядке субъект Российской Федерации не вправе навязать муниципальному образованию выполнение государственных функций. Порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления подлежит урегулированию законом субъекта Российской Федерации.

Договоры о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления носят нормативный характер. Будучи разновидностью договоров, заключаемых в рамках публичного права, они имеют особую правовую природу. Специфика этих договоров состоит в том, что их участники - субъекты публичного права, а их предмет - публично-правовые отношения. Поэтому порядок их подготовки и заключения должен регулироваться специальным законом субъекта Российской Федерации.

Возможная коллизия интересов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области нормотворчества преодолевается посредством, во-первых, принятия субъектом Федерации закона о нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, во-вторых, установления четкого порядка передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, в-третьих, налаживания действенного контроля субъекта Федерации за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в-четвертых, изъятия делегированных полномочий и возврата их на региональный уровень.

С помощью нормативных актов органов местного самоуправления осуществляется правовое регулирование общественных отношений на уровне, максимально приближенном к населению, Посредством этих же актов оформляется законодательная инициатива органов местного самоуправления по вопросам, выходящим за пределы их ведения. Тем самым гарантируется единство правового поля в рамках субъекта Федерации и осуществляется всесторонняя защита прав и интересов населения муниципального образования.

Субъекты Российской Федерации располагают всеми необходимыми правами для урегулирования вопросов местного самоуправления в таких определяющих их статус региональных правовых актах учредительного характера, как конституции (уставы). При этом сами субъекты определяют объем правовых норм, которые, будучи включены в конституции и уставы, приобретают основополагающий характер, и норм, которые закрепляются в текущем законодательстве, в том числе в специальных законах о местном самоуправлении на территории субъекта Российской Федерации.

К сожалению, в ряде субъектов Федерации (например, Республика Бурятия) уставы ограничиваются воспроизведением норм Конституции Российской Федерации. В конституциях (уставах) других субъектов детально раскрывается статус органов местного самоуправления с учетом его специфики на их территории. Так, Закон «О местном самоуправлении в Новгородской области» устанавливает, что «местное самоуправление в области - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения его исторических или иных традиций». Полагаю, что в это определение следовало включить указание на гарантированность местного самоуправления как Уставом Новгородской области, так и уставом муниципального образования.

В уставах субъектов Российской Федерации, как правило, раскрывается содержание местного самоуправления, определяются самоуправляющие единицы, устанавливаются органы местного самоуправления и порядок их формирования, регулируются основные вопросы, касающиеся определения их компетенции и разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Региональное законодательство позволяет с учетом специфики муниципального образования произвести необходимую дифференциацию правового регулирования, определить приоритеты в правовом регулировании отдельных видов общественных отношений. Поскольку в настоящее время отсутствуют федеральные и региональные законы о порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, последние нередко вынуждены восполнять пробелы законодательства, принимая нормативные правовые акты по вопросам жизни местного сообщества в порядке так называемого опережающего нормотворчества.

Следовательно, необходимо на региональном уровне разработать и принять законы: о порядке передачи государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления; о порядке передачи муниципальным образованиям.

 объектов, находящихся в собственности субъекта Федерации; о порядке осуществления представительным органом местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следует отметить важность обеспечения единства подходов к решению рассматриваемых вопросов как на уровне местного самоуправления, так и на региональном и федеральном уровнях. На первое место среди актов местного самоуправления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования.

Итак, устав - основной учредительный документ, в соответствии с которым организуется местное самоуправление на конкретной территории. Значительный удельный вес во всех уставах имеют нормы, касающиеся организации власти в муниципальном образовании. Устав является основополагающим актом, содержащим целую систему норм, направленных на правовое регулирование нормотворчества органов местного самоуправления. Он служит источником материальных и процессуальных норм, которыми должны руководствоваться эти органы в процессе своей правотворческой деятельности.

Немало муниципальных актов, так или иначе влияющих на нормотворческую деятельность органов местного самоуправления. Наиболее типичные нарушения федерального и регионального законодательства в процессе разработки муниципальных актов: введение льгот по уплате федеральных и региональных налогов, ограничение избирательных прав граждан, выходящих за пределы, установленные федеральными законами, введение особого порядка привлечения к уголовной и административной ответственности выборных лиц местного самоуправления и др.

Особенно важно устранение коллизии федеральных и региональных норм, в частности, уяснения того, что по действующей Конституции властные функции разделены между тремя уровнями – федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом органы каждого из них обладают собственной компетенцией, в которую не имеют права вторгаться власти иного уровня, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Введение двухуровневой системы местного самоуправления в ряде субъектов Федерации предполагает разделение компетенции между базовыми муниципалитетами (поселениями, небольшими их объединениями) и их крупными объединениями (волостью, районом). При этом муниципальные образования на каждом уровне имеют собственную компетенцию, для реализации которой органы местного самоуправления наделяются необходимыми ресурсами.

Отношения между муниципальными органами требуют урегулирования как путем издания актов органами государственной власти субъекта Российской Федерации, так и посредством заключения договоров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. При этом такие договоры не должны нарушать внутреннего единства, целостности правового поля субъекта Федерации.

В настоящее время правовые акты всех уровней власти оставляют открытой, нормативно не урегулированной проблему территориальной основы местного самоуправления, хотя без определения места района в системе местного самоуправления невозможно решить вопрос о статусе и разделении компетенции муниципальных образований на одной и той же территории.

Эволюционный путь развития системы местного самоуправления, принятый в Новгородской области, является вполне допустимым, так как не противоречит действующему законодательству. В условиях, когда подавляющее большинство реальных и потенциальных субъектов местного самоуправления являются дотационными, находясь на содержании у регионального бюджета, трудно говорить о самостоятельности местных сообществ-поселений. В этой связи оправдано на переходный период формирование органов местного самоуправления только на одном уровне районном и городском (В.Новгород).

Сравнительно-правовой анализ государственной власти и власти местного самоуправления позволил выявить сходство актов местного самоуправления с актами государственной власти и показать их специфику.

Не входя в систему государственной власти, органы местного самоуправления обладают властными полномочиями публично-правового характера. Они вправе принимать обязательные на всей территории муниципального образования решения, за невыполнение которых могут применяться меры юридической ответственности.

Органы местного самоуправления, с одной стороны, самостоятельно устанавливают правовые нормы по вопросам местного значения, а с другой, - выполняют функции органов государственной власти, переданные им субъектами Российской Федерации, что также зачастую связано с принятием правовых актов. При этом орган власти субъекта Российской Федерации практически не имеет механизма воздействия на правотворчество представительного органа местного самоуправления, за исключением обжалования его неправомерных решений в суд. Очевидна необходимость принятия на федеральном или региональном уровне закона о правовых актах органов местного самоуправления, издаваемых по вопросам их собственной компетенции, а также в связи с выполнением ими переданных государственных полномочий.

На практике сложилось несколько возможных путей такой передачи: посредством, во-первых, издания регионального закона и вынесения решения представительного органа местного самоуправления о принятии этих полномочий; во-вторых, заключения договора между субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления и последующего издания нормативных правовых актов о передаче полномочий органам местного самоуправления и решения представительного органа об их принятии; в-третьих, передачи полномочий односторонним решением органа субъекта Российской Федерации.

Полагаю, что третий вариант противоречит принципам организации местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не находятся в их подчинении, поэтому органы государственной власти не вправе передавать им свои полномочия без их явно выраженного согласия.

Значительное место среди актов, принимаемых органами местного самоуправления, принадлежит решениям по вопросам налогообложения. В большинстве районов Новгородской области представительными органами местного самоуправления утверждены Положения о местных налогах и сборах. Положения о предоставлении льгот по налогообложению, акты но вопросам социальной политики. Нормативные решения органов местного самоуправления органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления социально-экономических прав граждан России.

Остановимся на отдельных видах актов местного самоуправления, которые можно классифицировать по различным основаниям: нормативные и ненормативные; учредительные и обычные; акты, принятые в результате непосредственного волеизъявления населения муниципального образования, и акты, изданные органами местного самоуправления; акты представительных органов и акты исполнительных органов местного самоуправления; акты, принимаемые в коллегиальном порядке и в порядке единоначалия главой муниципального образования; нормативные правовые акты и нормативные договоры; акты постоянного действия и временные; акты материальные и процессуальные и др.

Обращаясь к классификации правовых актов по их юридической силе и их иерархии в системе местного самоуправления, на первое место стоит выдвинуть устав как учредительный документ муниципального образования, составляющий юридическую базу, платформу для развертывания правотворчества органов местного самоуправления. На территории муниципального образования он среди актов местного самоуправления обладает наибольшей юридической силой. Второе место занимают решения, принятые на местном референдуме, третье - решения представительных органов местного самоуправления, четвертое - постановления администраций районов и В.Новгорода, принимаемые во исполнение нормативных актов представительных органов.

Однако в некоторых субъектах Федерации утвердилась практика деления нормативных актов органов местного самоуправления на акты, принимаемые базовыми (городов, поселений) и территориальными (районов, волостей) органами местного самоуправления, при наличии их определенной иерархии. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не ' предусматривает соподчиненности этих актов.

В условиях активизации социально-экономических, правовых и иных связей муниципальных образований в рамках субъектов Российской Федерации в ближайшем будущем следует ожидать оживления договорных отношений того и другого вида.

Требования юридической техники обязывают обеспечить соответствие разрабатываемых решений действующему законодательству, юридическую и логическую связь проектируемых норм между собой и с другими актами, отсутствие противоречий между ними, что позволяет органично вписать принимаемый акт в систему действующих правовых норм.

Повышению качества подготовки проектов актов местного самоуправления должно способствовать создание специальных комиссий по разработке проектов нормативных актов с участием в них представителей исполнительных органов, направление проектов на заключение главе местного самоуправления, иные формы их согласования с заинтересованными органами и лицами.

Большое внимание следует уделять рассмотрению вопроса о принятии органами местного самоуправления нормативных правовых актов на основе так называемых модельных актов, т.е. рекомендаций, адресуемых органам местного самоуправления и призванных оказать им методическую помощь в разработке проектов нормативных правовых актов. Подобного рода правовые акты в Новгородской области получили довольно широкое распространение, но нельзя навязывать муниципальным органам разного рода примерные, типовые акты, которые направляются на места органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Достойна внимания практика составления модельных договоров между субъектом Российской Федерации и муниципальными органами, находящимися на его территории, а также договоров между различными органами местного самоуправления.