2002, № 2

Виолетта ВОРОБЬЕВА

Проблемы формирования бюджетного потенциала муниципалитетов в реализации финансовой политики региона

Межбюджетные отношения внутри субъектов РФ (отношения «регионального центра» и муниципальных образований) не менее проблемны, чем взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ. Как в «центре», так и «на местах» фиксируются факты принятия законов и правовых актов без определения источников финансирования.

Реформа межбюджетных отношений необходима для оздоровления всей системы государственных финансов, создания условий для четкого выполнения бюджетных обязательств всеми уровнями власти.

Межбюджетные отношения производны от государственного устройства: как различают унитарные и федеративные государства, так различают унитарные и федеративные бюджетные системы.

В условиях реализации бюджетного федерализма:

Таковы принципы межбюджетных отношений, установленные статьей 129 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрен и определенный порядок передачи отдельных видов расходов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также отдельных видов расходов бюджетов субъектов РФ - местным бюджетам.

Одним из немаловажных аспектов финансирования расходных полномочий субъектов федерации и муниципалитетов является экономическая оценка бюджетного потенциала.

В самом общем виде бюджетный потенциал - это оценка возможных поступлений в бюджет определенного уровня по отдельным налогам или в целом по всем налогам по конкретной территории на предстоящий год. Расчет экономической оценки бюджетного потенциала возможен путем экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных на территориях муниципалитетов, в динамике лет с корректировкой на инфляцию и учетом прогнозов макроэкономических показателей и других факторов, влияющих на объемы налоговых поступлений с территорий всех муниципальных образований одинаковым образом, например, заданий по повышению собираемости налогов.

Бюджетный потенциал подразумевает реально возможный объем дохода (прибыли и заработной платы) как источника ресурсов бюджета и который может быть получен с действующих хозяйствующих субъектов. Оценка бюджетного потенциала осуществляется на основе выравнивания фактических значений показателей бюджетной доходности, находящихся ниже среднеотраслевой. Отсюда основная задача региональных финансово-экономических органов - обеспечить благоприятные условия для ускоренного выравнивания доходности отстающих субъектов хозяйствования до среднеотраслевых значений.

С целью расчета бюджетного потенциала необходимо формирование следующей информационной базы, федеральные органы власти должны пересмотреть регламент взаимоотношений территориальных подразделений Министерства налогов и сборов, федерального казначейства, Государственного комитета по статистике с органами власти субъектов РФ и местными органами власти. Территориальные подразделения этих федеральных ведомств должны предоставлять субфедеральным органам власти всю информацию, необходимую для формирования объективных межбюджетных отношений на региональном уровне. К такой информации относятся следующие данные в разрезе муниципальных образований, которыми располагают федеральные ведомства.

Данные, собираемые территориальными подразделениями Государственного комитета по статистике:

Данные, собираемые территориальными подразделениями Министерства по налогам и сборам:

Разграничение финансовых ресурсов между региональным и местными уровнями бюджетной системы должно исходить из разграничения расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти. Решение о том, в какой пропорции расходы (а следовательно, и доходы) консолидированного бюджета территории будут делиться между региональным и местным уровнями в планируемом году, принимается органами государственной власти субъекта Российской федерации.

Практикуются следующие методические принципы выравнивания бюджетного потенциала муниципальных образований.

Первоначально следует исходить из фактического соотношения исполненных расходов областного и местных бюджетов в базовом году (с возможным включением кредиторской задолженности бюджетов), с корректировкой данных соотношений на возможные изменения, вносимые в разграничение расходных полномочий между региональным и местными бюджетами в планируемом году по сравнению с базовым.

Межбюджетные отношения следует формировать так, чтобы между оценкой текущих доходов консолидированного бюджета региона и оценкой текущих расходов регионального и местных бюджетов соблюдался баланс. Для обеспечения стабильности межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта Российской федерации и органами местного самоуправления соотношение между расходами, финансируемыми из бюджета субъекта Российской федерации, и расходами, финансируемыми из местных бюджетов, рекомендуется закрепить на несколько лет (например, на срок не менее трех лет).

Под бюджетным выравниванием понимается выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, т.е. перераспределение финансовых ресурсов, направленное на сближение возможностей муниципалитетов предоставлять населению бюджетные услуги.

Анализ общих схем формализованного выравнивания позволяет выделить следующие подходы:

1. Подушевое распределение средств.

Самым прозрачным и простым способом выравнивания является передача в местные бюджеты финансовых средств из фонда выравнивания в объемах, пропорциональных численности населения. Данный способ выравнивания требует информацию о демографической ситуации (данные о численности постоянно проживающего населения). Однако такое выравнивание хотя и приводит к сокращению разброса показателя подушевых бюджетных доходов, тем не менее оставляет большие преимущества «богатым» муниципалитетам. Эти преимущества будут тем весомее, чем больше исходный разброс подушевых бюджетных доходов муниципальных образований в регионе. Такой способ выравнивания не учитывает ни доходных возможностей, ни расходных потребностей конкретных муниципальных образований, однако он вполне допустим, особенно при ограниченности или недостоверности располагаемых данных о муниципальных образованиях. К достоинствам этого метода следует отнести то, что он не создает у муниципальных образований превратных стимулов, препятствующих мобилизации доходов в собственный бюджет в надежде на то, что любой «недобор» средств будет им компенсирован за счет выравнивающего трансферта.

2. Учет доходных возможностей муниципальных образований.

Для достижения более полного бюджетного выравнивания необходимо оценить исходный уровень подушевых бюджетных доходов муниципалитетов. После этого средства фонда выравнивания распределяются таким образом, чтобы разброс подушевых бюджетных доходов максимально сократился.

Один из способов экономической оценки ожидаемого объема доходов с территории муниципального образования в планируемом году - пересчет данных о поступлениях доходов с территории муниципалитета в базовом периоде с учетом условий планируемого года (изменения в законодательстве, прогноз инфляции). Методы построения подобных прогнозов или оценок достаточно известны и широко используются на практике, однако они плохо подходят для прогнозирования собственных (местных и закрепленных) налогов муниципальных образований в целях межбюджетного регулирования, поскольку создают у муниципалитетов заинтересованность в прямом снижении поступлений от собственных доходов или занижении этих доходов в отчетности. Действительно, если финансовая помощь из регионального бюджета, на которую может рассчитывать муниципалитет, тем больше, чем меньше собственных доходов он получит в планируемом году, а прогноз поступлений собственных доходов муниципалитета в планируемом году зависит от поступлений в прошлые годы, то у муниципалитета может возникнуть заинтересованность в снижении мобилизации доходов из собственных источников, поскольку «недобор» доходов из собственных (местных и закрепленных) источников будет полностью или частично ему компенсирован из регионального бюджета.

Органы местного самоуправления могут оказывать и оказывают заметное влияние на эффективность использования налоговой базы по этим налогам. В частности, они могут:

Деятельность органов власти по вышеперечисленным направлениям в целях повышения мобилизации доходов в бюджет называют «налоговыми усилиями». Чтобы не лишать органы местного самоуправления заинтересованности в повышении мобилизации налогов в бюджет, оценка бюджетной обеспеченности должна быть по возможности свободной от влияния собственных прошлых усилий муниципалитетов на мобилизацию доходов в бюджет.

Значительные различия бюджетной обеспеченности, географических и социально-экономических условий в различных субъектах федерации делают невозможным установление на федеральном уровне единой схемы распределения налоговых доходов между бюджетом региональных органов власти и бюджетами муниципальных образований, а также единой методики распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Существующая во многих регионах дифференциация налоговой базы по муниципальным образованиям приводит к тому, что единообразное повышение ставок отчислений налоговых доходов в муниципальные бюджеты влечет за собой избыточную бюджетную обеспеченность в отдельных муниципалитетах с большой налоговой базой, но в то же время не решает проблемы дотационных муниципальных образований. В этих условиях закрепление единых нормативов закрепления регулирующих налогов на центральном уровне только усилит внутрирегиональную дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Одна из основных функций бюджета органов власти субъектов федерации заключается в сглаживании пространственной поляризации, перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных муниципалитетов в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью. С помощью установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на федеральном уровне невозможно решить проблему формирования стабильной доходной базы. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов и выделения дотаций из региональных бюджетов. Было бы целесообразно закрепление в федеральном законодательстве общих принципов распределения налоговых доходов и выделения финансовой помощи из регионального бюджета.