1998, № 1

Н. ДЕГТЯРЕВА

Прокуратура в системе государственно-правовых институтов РФ

Точное обозначение места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функции прокуратуры, се правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в установлении места прокуратуры, безотносительно к тому. влекут ли они принижение роли прокуратуры, либо наоборот, непомерно расширяют ее полномочия, чреваты опасными последствиями как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом. Именно в этой области теоретические построения должны прежде всего основываться на глубоком познании социальной практики, исключать возможность применения проб и ошибок, приверженность к которому демонстрируют отдельные активные реформаторы.

Как представляется, решение вопроса о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов вытекает из общей концепции механизма российской государственности, закрепленной в Конституции 1993 года, лежащих в ее основе принципов разделения властей, законности, федерализма.

Разделение властей в государственном механизме России не означает . понимание прокуратуры как самостоятельной ветви власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной, однако нельзя думать, что принцип разделения властей не оставляет места для самостоятельной надзорной роли прокурорской системы, и сделать вывод о необходимости растворения прокуратуры либо в рамках судебной системы, либо в структуре исполнительной власти. в частности передача в систему Министерства юстиции России.

Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделения, функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и сдерживания любой из основных ветвей власти. С другой стороны, важно, чтобы эти институты вписывались в рамки демократического устройства государства и содействовали балансу фундаментальных ветвей власти.

В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили. Вместе с тем, прокуратура всей своей деятельностью способствует взаимодействию разделенных властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти. Все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти, государства, стремящегося стать правовым.

Возрастание роли прокуратуры в становлении и развитии демократического федеративного правового государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый и пока еще единственный надежно работающий элемент формирующейся системы обеспечения разделения и взаимодействия властей. На это должны быть специально ориентированы все функции прокуратуры.

Специфика роли прокуратуры заключается в ограниченности, «усеченности» полномочий, в организационной либо процессуальной подконтрольности основным ветвям власти. Так, прокуратуре не только не поднадзорна деятельность Президента и Парламента, напротив, она обязана обеспечить контроль за исполнением принимаемых ими актов. Некоторые процессуальные решения прокурора, включая дачу санкции на арест, подконтрольны суду и могут быть им отменены или изменены. Окончательные решения по протестам на незаконные акты исполнительно-распорядительной власти, должностных лиц принимаются не прокурорами, а вышестоящими властными структурами или судами. Основное правомочие прокурора выявить нарушение закона, поставить вопрос об ответственности, защитить невиновного.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся систему «сдержек» и «противовесов», усилить опасность нарушения законов. Исполнительные органы и судебная власть так или иначе применяют закон. Нарушения Конституции, Федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от них прокурорского надзора, то практически выпадает одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере - судебной властью. Очевидно, что такой надзор все-таки должен иметь иные правовые основания.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам исполнительной власти. Статья 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти РФ. Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами - звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129).

До недавнего времени прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти. Этому соответствовал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность Верховным Советом РФ, по представлению Председателя Верховного Совета РФ, его подотчетность только высшим законодательным органам. С учетом этого определялись предмет и задачи прокурорского надзора - обеспечение точного и единообразного исполнения законов (ст. 176 Конституции 1978 г., ст. 1 Закона о прокуратуре РФ).

Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество с одной ветвью власти - законодательной, только ей он должен был быть подконтрольным и только ее решения обязан был выполнять.

Это не отвечает требованиям современного этапа развития правовой системы, реальною соотношению функций ветвей власти и противоречит статусу Президента как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции России). Согласно Конституции, Президент формирует правовую систему государства: вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы (ст. 84), активно влияет на законотворческий процесс (ст. 107-а). издает указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации (ст. 90-2).

Следовательно, как глава государства Президент принимает на себя большую часть ответственности за состояние правовой системы и правопорядка.

Прокуратура должна стать важной опорой органов государственной и прежде всего президентской власти в ее усилиях по преодолению нестабильных правовых отношений в обществе, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

В предмет деятельности прокуратуры должен войти постоянный надзор за исполнением наряду с законами и указов Президента, имеющих силу закона и особо важное значение в проведении реформ и обеспечении правопорядка. В этих условиях повышается роль и значение прокуратуры как централизованной системы, имеющих своих представителей, подчиненных Генеральному прокурору, во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах.

Новому положению прокуратуры отвечает и предусмотренный Конституцией России порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ (советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации).

Такие отношения Президента и Генерального прокурора могут служить основой для правовой компенсации неоправданного, с позиции защиты интересов и прав граждан, общества и государства, решения о лишении Генерального прокурора РФ права законодательной инициативы. Подготовленные Генеральным прокурором РФ законопроекты могут им представляться Президенту РФ, который вносит их в Государственную Думу. Для создания соответствующего механизма в проекте Закона о прокуратуре следует предусмотреть нормы, регулирующие эти отношения.

Важным средством укрепления организационных и функциональных связей прокуратуры и Президента России может стать введение в практику государственного строительства специального доклада Генерального прокурора о состоянии законности в стране, который мог бы ежегодно направляться главе государства, а также Федеральному Собранию.

В Орловской области такая практика, где районные, городские прокуроры и прокурор области информирует администрации о состоянии законности по итогам каждого года, где кроме отражения картины законности в области и мерах по ее соблюдению, предлагается ряд мер по укреплению законности и усилению борьбы с преступностью.

Такой доклад Генерального прокурора мог бы стать существенным дополнением к посланию Конституционного Суда о состоянии конституционной законности (конституционности) в Российской Федерации.

Прокуратура тесно связана и с другими ветвями власти, оказывая влияние на их функционирование прежде всего путем осуществления надзора за исполнением законов.

Согласно Конституции, непосредственный контроль законодателя за исполнением принимаемых законов сведен к минимуму. Это только контроль за исполнением Федерального бюджета, для чего Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату. Федеральное собрание не наделено правом непосредственного контроля за исполнением им законов; его в настоящее время осуществляет преимущественно исполнительная власть. Очевидно, что такой контроль должны обеспечивать и назначаемые парламентом органы, в том числе и назначаемый Советом Федерации Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры.

Органы прокуратуры должны активно взаимодействовать с новым органом законодательной власти - Федеральным собранием. Наличие и правильное использование потенциала прокуратуры дает возможность законодательной власти не брать на себя непосильную для парламента функцию непосредственного контроля за исполнением законов. Введение должности Уполномоченного по правам человека не исключает выполнения задач, функций и полномочий прокуратуры, особенно по охране прав и интересов граждан, в том числе защищаемых в суде, на предварительном следствии и. во многих сферах, на которые, учитывая мировой опыт, компетенция Уполномоченного не распространяется. Своего рода «непересекаемость» его функций с задачами, полномочиями и сферами деятельности прокуратуры дает основания говорить о их взаимодополняемости, а не взаимоисключении.

Таким образом, по своей государственно-правовой и политической природе надзор является основной формой высшего государственного надзора (контроля) за исполнением законов на всей территории страны. В дореволюционной России это был императорский надзор, в двадцатые годы XX века- надзор ВЦИК, в СССР и России до октября 1993 года по существу - парламентский надзор за исполнением законов.

Место прокуратуры в механизме государственной власти современной России не определяется только лишь включением статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть». Основной закон страны не содержит установок на поглощение прокуратуры судебной властью, о чем свидетельствует сохранение прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, особый порядок назначения и освобождения последнего от должности.

Вся совокупность конституционных положений о государственном механизме дает большие основания для вывода о том, что прокурорская деятельность является существенным и необходимым элементом системы «сдержек» и «противовесов», механизма, способствующего взаимодействию разделенных ветвей единой государственной власти, эффективным средством обеспечения функций Президента как главы государства, А поскольку в Конституции отсутствуют указания на конкретные функции прокуратуры, этот общий концептуальный подход может стать основой для закрепления конкретных направлений деятельности прокуратуры в законе, определяющем ее статус.